Anti-Coercion Instrument, czyli autonomia strategiczna UE w praktyce

Artykuł w skrócie:

Anti-Coercion Instrument to kolejny element budowy unijnej autonomii strategicznej w wymiarze gospodarczym. Narzędzie wyposaży Wspólnotę w zdolność do nakładania sankcji odwetowych w odpowiedzi na naruszenie jej interesów przez państwa trzecie;
Rozpad obecnego porządku międzynarodowego powoduje, że trudno negować potrzebę posiadania takiego narzędzia przez UE. Problem polega na tym, że obecnie to de facto instrument polityki zagranicznej a nie handlowej. Tymczasem zaproponowanej procedurze przyjmowania środków odwetowych można zarzucić obejście zasady jednomyślności w unijnej polityce zagranicznej;
Prócz kwestii dot. weta w polityce zagranicznej, dla Polski kluczowe będzie takie skalibrowanie instrumentu, aby zminimalizować ryzyko osłabienia wspólnoty transatlantyckiej.

W grudniu 2021 r. KE przedstawiła wniosek legislacyjny w sprawie tzw. Anti-Coercion Instrument, czyli propozycję Rozporządzenia w sprawie ochrony Unii i jej państw członkowskich przed stosowaniem wymuszenia ekonomicznego przez państwa trzecie[1]. Jego formalną genezą jest wspólne oświadczenie Rady, KE i PE, w którym PE i Rada wezwały KE do przedstawienia instrumentu zniechęcającego państwa trzecie do stosowania środków przymusu wobec UE i jej państw członkowskich[2].

ACI jako narzędzie unijnej autonomii strategicznej

Na poziomie strategicznym ACI jest elementem budowy głośnej od pewnego czasu koncepcji autonomii strategicznej UE. Pierwotnie sformułowana na bazie unijnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa koncepcja z czasem ewoluowała w kierunku instrumentów polityki gospodarczej, na co znaczący wpływ miała zarówno pandemia COVID-19, jak i erozja multilateralnego porządku międzynarodowego spowodowana m.in. nasilającą się rywalizacją amerykańsko-chińską. Nazywana oficjalne otwartą autonomią strategiczną koncepcja zakłada zwiększenie odporności UE, jej asertywności na arenie międzynarodowej i niezależności od partnerów trzecich w kluczowych dla interesów Wspólnoty obszarach.

Bez wchodzenia w szczegółowe omówienie samej idei na potrzeby tej analizy, należy stwierdzić, że obejmuje ona wyposażenie UE w zdolności do obrony własnych interesów ekonomicznych w odpowiedzi na agresywne działania państw trzecich. W ocenie KE potrzeba posiadania takiego narzędzia wynika z coraz większych antagonizmów w globalnej polityce handlowej. Jest to pochodna m.in. nasilającej się rywalizacji USA-Chiny, prowadzącej do zmiany światowych łańcuchów dostaw, regionalizacji produkcji i wykorzystywania polityki handlowej jako broni w globalnej rywalizacji mocarstw. Te antagonizmy przejawiają się m.in. w rosnącej liczbie sankcji wpływających na handel i inwestycje, które służą osiąganiu celów politycznych, często niezwiązanych z samym przedmiotem sankcji. Jak wskazuje opracowanie PE, średnia liczba sankcji handlowych nałożonych w ostatniej dekadzie była najwyższa od lat 50.[3]

W ocenie KE, potrzeba ustanowienia takiego narzędzia wynika z luki prawnej w unijnym systemie

Środki wymuszenia ekonomicznego to nie tylko bezpośrednie działania (np. nałożenie ceł). Mogą być one także ukryte pod pozorem legalnych środków (np. zakaz importu ze względu na rzekomy brak spełniania standardów sanitarnych) lub mieć postać tzw. cichego bojkotu, gdy firmy prywatne i konsumenci pod wpływem rządu zaprzestają współpracy z podmiotami zagranicznymi lub kupowania zagranicznych towarów[4].

Najgłośniejszym przykładem ostatnich lat stosowania środków przymusu wobec kraju UE był spór pomiędzy Litwą a Chinami. W 2021 r. Litwa podjęła szereg działań postrzeganych przez Pekin jako wrogie (m.in. wycofanie się z formatu współpracy 17+1 czy zgoda na otwarcie przedstawicielstwa Tajwanu w Wilnie). W odwecie chińscy partnerzy gospodarczy zaprzestali kontynuacji umów ze swoimi litewskimi odpowiednikami. Pojawiły się również problemy z dostawami surowców i uzyskiwaniem zezwoleń na eksport do Chin. W dalszej kolejności wstrzymano odprawy celne litewskich towarów oraz import towarów z innych krajów UE zawierających litewskie komponenty.

Założenia instrumentu

W ocenie KE, potrzeba ustanowienia takiego narzędzia wynika z luki prawnej w unijnym systemie. Do tej pory UE nie miała kompetencji do nakładania takich środków odwetowych, a system rozstrzygania sporów w ramach WTO jest zbyt niewydolny, aby mógł zadziałać odstraszająco. KE podkreśla także wątpliwości co do możliwości objęcia tym systemem spraw dot. wymuszenia ekonomicznego, ponieważ nie zawsze takie praktyki naruszają wprost reguły WTO.

Zgodnie z art. 2 proponowanego rozporządzenia ma ono zastosowanie jeżeli państwo trzecie, ingerując w prawnie uzasadnione suwerenne wybory UE lub jej państwa członkowskiego za pomocą środków wpływających na handel lub inwestycje, badź ich groźby, stara się zmusić Unię lub jej państwo członkowskie do przyjęcia, zmiany, zaprzestania albo powstrzymania się od przyjęcia, zmiany lub zaprzestania określonego działania. Przy określaniu, czy doszło do zastosowania wymuszenia ekonomicznego uwzględnia się szereg kwestii, jak np. zakres, intensywność i czas trwania działań państwa trzeciego, jego zaangażowanie w podejmowane działania czy też ew. wcześniejsze próby polubownego rozwiązania sprawy.

Podstawą instrumentu jest art. 207 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej[5], gdyż KE uznaje go za środek z zakresu wspólnej polityki handlowej. Jako że jest to kompetencja wyłączna UE, za stosowanie ACI odpowiada więc KE, która może wszcząć postępowanie ws. działań państw trzecich z własnej inicjatywy lub na podstawie informacji otrzymanych z jakiegokolwiek źródła.

Jeśli KE stwierdzi, że podjęte przez państwo trzecie działania spełniają kryteria wymuszenia ekonomicznego proponuje temu państwu podjęcie rozmów celem jego zaprzestania. Gdy dialog nie przyniesie rezultatu, KE proponuje przyjęcie tzw. unijnych środków reagowania, czyli środków odwetowych. Mogą one dotyczyć zarówno osób fizycznych, jak i prawnych. Rozporządzenie określa szeroki katalog środków możliwych do podjęcia, m.in. zawieszenie koncesji celnych i nałożenie nowych lub zwiększonych ceł, ograniczenia w przywozie lub wywozie towarów, wykluczenie z zamówień publicznych, zawieszenie zobowiązań dot. handlu usługami oraz bezpośrednich inwestycji zagranicznych, czy nałożenie ograniczeń dot. rejestracji i zezwoleń wynikających z unijnych przepisów sanitarnych i fitosanitarnych (co w praktyce oznacza zakaz importu tych produktów do UE). Zakres możliwych do zastosowania środków może być pod określonymi warunkami zmodyfikowany w drodze przyjmowanych przez KE aktów delegowanych.

Sankcje handlowe stają się coraz bardziej instrumentem polityki zagranicznej

Same środki reagowania są przyjmowane przez KE w formie aktów wykonawczych w tzw. procedurze komitetowej. Do ich przyjęcia konieczna jest większość 55% PCz reprezentujących min. 65% ludności UE. W szczególnie uzasadnionych przypadkach KE może przyjąć akt wykonawczy zawierający takie środki niezwłocznie, na czas ograniczony, bez czekania na wcześniejszą zgodę PCz.

W akcie przyjmującym środki reagowania wskazuje się datę ich zastosowania, co daje KE czas na zawiadomienie państwa trzeciego o przyjęciu środka i podjęcie negocjacji celem zaprzestania przez to państwo stosowania wymuszenia ekonomicznego. KE stale monitoruje przyjęte środki, proponując w określonych rozporządzeniem sytuacjach ich zawieszenie, zakończenie lub zmianę.

Ocena projektu z punktu widzenia Polski

Z polskiej perspektywy zaproponowany przez KE instrument wymyka się jednoznacznej ocenie. Z jednej strony powstanie konkurujących ze sobą bloków polityczno-gospodarczych w oparciu o rywalizację amerykańsko-chińską staje się coraz bardziej prawdopodobnym scenariuszem. W ślad za tą zmianą prawdopodobnie będą szły regionalizacja światowego handlu, zaostrzenie walki o kluczowe zasoby i technologie oraz więcej ręcznego sterowania gospodarką przez państwa. W takim środowisku trudno krytykować zaproponowanie przez KE rozwiązania, które ma wyposażyć UE w zdolności do obrony swoich interesów gospodarczych.

Z drugiej strony, te same zjawiska powodują, że sankcje handlowe stają się coraz bardziej instrumentem polityki zagranicznej. Tymczasem projekt ACI jest oparty o przepisy Traktatu dot. polityki handlowej, dzięki czemu do przyjmowania środków odwetowych nie jest potrzebna jednomyślność PCz. W kontekście nabierającej rozpędu dyskusji o zniesieniu weta narodowego w obszarze unijnej wspólnej polityki zagranicznej, takie rozwiązanie można zinterpretować jako próbę obejścia wymogu jednomyślności. ACI jest więc kolejnym dowodem na to, że pomimo wielu głosów o braku sprawczości i erozji UE, w sposób konsekwentny uzyskuje ona nowe narzędzia.

Mechanizm przyjmowania środków odwetowych jest tym istotniejszy, że jeszcze niedawno mieliśmy do czynienia z silnymi napięciami handlowymi na linii UE-USA. Mimo obecnej konsolidacji transatlantyckiej w wyniku rosyjskiej agresji na Ukrainę, nie możemy wykluczyć, że zaostrzająca się rywalizacja gospodarcza, walka o zasoby i technologie spowoduje powrót tych problemów. Eskalacja ewentualnych sankcji lub kontr-sankcji w stosunkach transatlantyckich może postawić Polskę, gospodarczo zależną od UE a militarnie od USA, w trudnej sytuacji. Dzisiaj ten scenariusz wydaje się fantazją, ale jeszcze nie tak dawno mówiło się o nałożeniu przez USA ceł w odpowiedzi na francuski podatek cyfrowy.

Mając poparcie Niemiec i Francji, w obecnym otoczeniu międzynarodowym akceptacja ACI, choć z pewnością po modyfikacjach, wydaje się więc wysoce prawdopodobna

Z drugiej strony, uproszczona procedura przyjmowania środków odwetowych mogłaby potencjalnie ułatwić działania UE w obecnej sytuacji rosyjskiej agresji. W ciekawym komentarzu Jonathan Hackenbroich[6] z European Council on Foreign Relations proponuje rozszerzenie możliwości stosowania ACI nie tylko na działania naruszające suwerenność członka UE, ale także na wypadek wybuchu wojny w Europie. Co więcej, autor postuluje stosowanie środków odwetowych także w sytuacji naruszenia Karty Narodów Zjednoczonych niedotyczącego bezpośrednio UE. Celem takiego działania miałoby być stworzenie globalnego sojuszu państw demokratycznych w opozycji do autorytarnych, które mogą nawzajem wspierać się w działaniach odwetowych przeciwko wspólnym adwersarzom.

Skuteczność samego ACI będzie zresztą zależeć od koordynacji działań z krajami „like-minded” – szczególnie USA. Z jednej strony maksymalizuje to efekt odstraszający instrumentu, a z drugiej zapobiega fragmentacji wspólnoty transatlantyckiej. Ta potrzeba jest dostrzegana po obydwu stronach Atlantyku, gdyż oświadczenie po szczycie UE-USA z 2021 r. wskazuje na konieczność wzmocnienia koordynacji i wymiany informacji w walce m.in. z wymuszeniem ekonomicznym[7].

Osobną kwestią jest możliwość zastosowania ACI do tzw. sankcji ekstraterytorialnych, czyli wywołujących efekt nie tylko wobec podmiotów, na które je bezpośrednio nałożono, ale także względem osób trzecich. Dyskusja w UE o potrzebie posiadania narzędzia przeciwstawiającego się takim działaniom toczy się co najmniej od czasu nałożenia amerykańskich sankcji na Iran i nieudanych prób UE stworzenia mechanizmu pozwalającego na ich ominięcie. I tutaj znowu interesy UE potencjalnie zderzają się z amerykańskimi, co nigdy nie jest komfortowe dla Polski.

Ostrożne podejście do projektu, m.in. ze względu na jego znaczenie dla polityki zagranicznej i potrzebę przyznania decydującej roli PCz, zgłosiły we wspólnym non-paperze Czechy i Szwecja[8]. O ile stanowisko tych dwóch państw nie dziwi, ponieważ są znane z popierania liberalnej polityki handlowej UE, o tyle trzeba pamiętać, że obecnie Czesi, a od stycznia 2023 r. Szwedzi sprawować będą prezydencję w Radzie UE, co może wpłynąć na dynamikę prac nad projektem. W szczególności obszerna analiza szwedzkiej National Board of Trade przygotowana na zlecenie tamtejszego MSZ wskazuje, że szereg środków, jakie mogą zostać przyjęte w ramach ACI narusza międzynarodowe zobowiązania UE w ramach WTO, co stawia pod znakiem zapytania wiarygodność Unii jako promotora wolnego handlu[9].

Zaproponowany instrument jest też krytykowany z innych, mniej strukturalnych powodów. Wskazuje się np., że środki odwetowe mają dotyczyć sankcji wymierzonych w UE lub jej PCz, ale już nie firmy prywatne, a to one ponoszą ich bezpośredni koszt. Można mieć też wątpliwości, czy KE przy proponowaniu środków odwetowych będzie równie gorliwa, jeżeli sankcje będą nakładane na mniejsze gospodarki UE, co w przypadku największych państw członkowskich. W trakcie prac legislacyjnych w Radzie, PCz z pewnością podzielą się na grupę tych, które tradycyjnie wspierają liberalizację handlu (kraje skandynawskie, Holandia, Czechy), dążących do rozwodnienia instrumentu, jak i tych, które będą zdecydowanie wspierać propozycję KE (Francja). Za przyjęciem, a nawet zaostrzeniem projektu z pewnością opowie się również PE. Mając poparcie Niemiec i Francji, w obecnym otoczeniu międzynarodowym akceptacja ACI, choć z pewnością po modyfikacjach, wydaje się więc wysoce prawdopodobna.

[1] Dostęp: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/HIS/?uri=CELEX:52021SC0372

[2] Wspólne oświadczenie Komisji, Rady i Parlamentu w sprawie instrumentu zniechęcającego państwa trzecie do stosowania środków przymusu i przeciwdziałającego stosowaniu takich środków; Dz.U. C 49 z 12.2.2021, s. 1.

[3] Proposed Anti-Coercion Instrument, EPRS Briefing, dostęp: https://www.europarl.europa.eu/thinktank/pl/document/EPRS_BRI(2022)729299

[4] Ibidem.

[5] Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U. C 326 z 26.10.2012, str. 47; dostęp https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT

[6] Europe’s new economic statecraft: A strong Anti-Coercion Instrument; dostęp: https://ecfr.eu/article/europes-new-economic-statecraft-a-strong-anti-coercion-instrument/

[7] EU-US summit statement: „Towards a renewed Transatlantic partnership”; dostęp: https://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2021/06/15/eu-us-summit-statement-towards-a-renewed-transatlantic-partnership/

[8] Joint preliminary comments of the Czech Republic and Sweden on the Commission´s proposal for an Anti-Coercion-Instrument, dostęp https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2021/11/02/Coercion.pdf

[9] Analysis: The EU Proposal for an Anti-Coercion Instrument, National Board of Trade Sweden; dostęp: https://www.kommerskollegium.se/en/publications/reports/2022/the-eu-proposal-for-an-anti-coercion-instrument/