Tekst przygotowany w ramach Akademii INE, cyklu publikacji tworzonych przez młodych analityków i praktykantów Instytutu Nowej Europy.
Dekada zmiany
Lata 70. XX wieku przyniosły zasadniczą zmianę w stosunkach międzynarodowych oraz porządku regionalnym Azji i Pacyfiku, która przez kolejne pół wieku miała wpływać na geopolitykę regionu, relacje chińsko-amerykańskie oraz – przede wszystkim – determinować kwestie bezpieczeństwa niewielkiej wyspy leżącej 160 km od Chin kontynentalnych – Tajwanu. Wydarzenia owej dekady, takie jak wizyta amerykańskiej drużyny pingpongowej w Pekinie w 1971 r., spotkanie doradcy ds. bezpieczeństwa narodowego prezydenta USA Henry’ego Kissingera z chińskim premierem Zhou Enlaiem czy wizyta prezydenta Richarda Nixona w stolicy Chin kontynentalnych w 1972 r., stanowiły wyraźny przejaw zmiany kursu amerykańskiej polityki zagranicznej względem Chińskiej Republiki Ludowej i Republiki Chińskiej, której zwieńczeniem była pełna normalizacja stosunków między Chińską Republiką Ludową a Stanami Zjednoczonymi 1 stycznia 1979 r. Wiązała się ona z wycofaniem uznania dla Tajwanu jako suwerennego państwa, z którym stosunki – uregulowane wewnętrznym prawem USA – Taiwan Relations Act z 1979 r. (ustawa o stosunkach z Tajwanem) – weszły w nowy etap. Mimo że od 1979 roku Waszyngton nie uważa wyspy za suwerenne państwo, jednocześnie USA pozostają nadal głównym gwarantem bezpieczeństwa i politycznej niezależności Tajpej, a kolejne administracje amerykańskie z mniejszym bądź większym zaangażowaniem oferują polityczne i wojskowe wsparcie dla Tajwanu. W tej analizie zostanie podjęty temat współczesnych gwarancji bezpieczeństwa oraz amerykańskiej polityki wobec Tajwanu od czasu objęcia urzędu prezydenta Stanów Zjednoczonych przez Joe Bidena. Aby mieć pełny obraz polityki USA wobec Republiki Chińskiej za prezydentury Bidena, należy przeanalizować zarówno wypowiedzi polityków oraz decydentów amerykańskich, oficjalne dokumenty publikowane przez administrację waszyngtońską, jak i faktyczne wsparcie wojskowo-politycznego wysyłane na Tajwan.
(Nie)jednoznaczne gwarancje
Chęć pogłębiania relacji z Tajpej była w Waszyngtonie widoczna od samego objęcia urzędu przez Joe Bidena, i to w znaczeniu dosłownym, ponieważ na ceremonię inaugurującą jego prezydenturę 20 stycznia 2021 r. została zaproszona przedstawicielka Tajwanu w Stanach Zjednoczonych, Hsiao Bi-khim. To bezprecedensowe od 1979 r. wydarzenie wysłało jasny sygnał o traktowaniu Tajwanu jako poważnego partnera oraz o amerykańskim wsparciu dla wyspy. Jeszcze w tym samym miesiącu, kiedy chińskie samoloty naruszyły tajwańską strefę identyfikacji obrony powietrznej, Departament Stanu USA wydał oświadczenie, w którym bezpośrednio potwierdzono zamiar zacieśnienia więzów z Tajwanem i zaangażowanie w utrzymanie jego bezpieczeństwa. W wydanej w marcu 2021 r. Tymczasowej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego (ang. Interim National Security Strategy) administracja Bidena podkreśliła, że USA będą “wspierać Tajwan, wiodącą demokrację i kluczowego partnera w kwestiach ekonomicznych i bezpieczeństwa, zgodnie z wieloletnimi zobowiązaniami amerykańskimi”. Jest to jedyna wzmianka o wyspie w dokumencie, lecz, mimo swojej zwięzłości, akcentuje ważne miejsce Tajwanu w obecnej polityce amerykańskiej, które jeszcze uwypukla fakt, że to dopiero druga Strategia Bezpieczeństwa Narodowego USA (pierwszą była Strategia administracji Trumpa z 2017 r.) wspominająca o Republice Chińskiej.
Niebagatelną rolę w relacjach na linii Tajpej-Waszyngton odgrywają deklaracje strony amerykańskiej, w formie pisemnej i ustnej, o wsparciu amerykańskim dla zdolności obronnych Tajpej oraz gotowości do przeciwstawienia się jakimkolwiek próbom przymusu wobec wyspy, zawarte chociażby w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego USA opublikowanej w październiku 2022 r.
Warto jednak przyjrzeć się bardziej szczegółowo amerykańskiemu stanowisku wobec gotowości do obrony Tajwanu w przypadku zewnętrznego ataku. Dotychczas Waszyngton stosował w tej kwestii tzw. zasadę strategicznej niejednoznaczności, wychodząc z założenia, że najlepszym sposobem utrzymania status quo w rejonie Cieśniny Tajwańskiej jest trzymanie i Pekinu, i Tajpej w niepewności co do możliwości amerykańskiej interwencji w obliczu konfliktu zbrojnego między obiema stronami. Wydawać by się mogło jednak, że w ostatnich latach mamy do czynienia ze stopniowym odchodzeniem od strategicznej niejednoznaczności na rzecz strategicznej jasności, przynajmniej na poziomie nieoficjalnym. Można by wysnuć taki wniosek po powtórzonych przy wielu okazjach przez Joe Bidena deklaracjach o zobowiązaniu sił zbrojnych USA do obrony Tajwanu w przypadku chińskiej inwazji. Słowa takie padały zarówno na jesieni 2021 roku, jak i w roku kolejnym m.in. podczas wywiadu CBS 60 minutes. Trzeba mimo wszystko zauważyć, że po obu wypowiedziach prezydenta rzeczniczka Białego Domu oznajmiła, że nie oznacza to jakiejkolwiek zmiany polityki względem Tajwanu. Równocześnie we wspomnianej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego również nie znajdziemy zapisu o możliwym bezpośrednim zaangażowaniu USA w obronę wyspy. Kiedy w sierpniu 2021 roku amerykańskie siły zbrojne po 20 latach wycofywały się z Afganistanu, nad którym kontrolę błyskawicznie przejęli Talibowie, dochodziło do wielu spekulacji czy amerykańska ucieczka nie podważa gwarancji bezpieczeństwa dla Tajwanu, a sama propaganda chińska wielokrotnie używała tematu jako narzędzia skierowanego przeciwko wiarygodności USA jako sojusznika. Jednak w wywiadzie dla ABC News z 19 sierpnia 2021 r. prezydent Joe Biden zapewnił, że, w przypadku zagrożenia, Stany Zjednoczone przyszłyby z pomocą zarówno sojusznikom w ramach NATO, jak i Japonii, Korei Południowej oraz Tajwanowi. Niewątpliwie w Stanach Zjednoczonych toczy się debata w środowisku polityków i analityków dotycząca zachowania bądź odejścia od strategii niejednoznaczności, a regularnie wysyłane w rejon Cieśniny Tajwańskiej okręty marynarki wojennej demonstrują stałą obecność militarną USA oraz ich sojuszników, takich jak Wielka Brytania czy Kanada, w regionie, lecz należy wziąć pod uwagę fakt, że deklaracje o obronie Tajwanu w obliczu wojny w Cieśninie Tajwańskiej mają charakter hipotetyczny – nie możemy być całkowicie pewni, jak w przypadku rzeczywistej inwazji zachowałyby się USA i czy faktycznie podjęłyby ryzyko wejścia w bezpośredni konflikt zbrojny z mocarstwem nuklearnym, jakim są Chiny.
Wojskowe wsparcie
Stany Zjednoczone są zaangażowane w podnoszenie zdolności samoobrony Tajwanu nie tylko na poziomie deklaracji, ale również w wymiarze rzeczywistego wsparcia materialnego wysyłanego na wyspę. Sprzedaż uzbrojenia, która dokonywana jest na podstawie Taiwan Relations Act z 1979 r., była ważnym elementem polityki zacieśniania więzów z Tajpej prowadzonej przez Donalda Trumpa, który podczas swojej czteroletniej prezydentury sprzedał Tajwanowi broń za ponad 18 miliardów dolarów – w porównaniu do 14 miliardów podczas ośmiu lat rządów Baracka Obamy.
Warto zaznaczyć, że kwestia tajwańska, jak i rywalizacja z Chińską Republiką Ludową, należy do tych spraw, w których Joe Biden ewidentnie kontynuuje politykę swojego poprzednika, podnosząc zdolności obronne wyspy.
Działania obecnej administracji waszyngtońskiej co do zbrojenia wyspy wspierają Tajwan w realizacji tzw. strategii jeżozwierza (ang. porcupine strategy), która może pomóc w zniechęceniu Pekinu do ataku na Tajwan, zwiększając kosztowność i długość trwania potencjalnego konfliktu prowadzonego przy pomocy środków asymetrycznych ze strony Tajpej. Pomoc w rozwoju strategii jeżozwierza jest równolegle korzystna dla USA, ponieważ poprzez odstraszanie Chin oddala widmo potencjalnej inwazji na wyspę bez konieczności jasnego zobowiązania się strony amerykańskiej do jej obrony. W ramach sprzedaży broni, która, co warto podkreślić, jest przedmiotem ponadpartyjnego konsensusu na amerykańskiej scenie politycznej, administracja Bidena regularnie akceptuje pakiety, których przykładami są: pakiet o wartości 750 milionów dolarów składający się m.in. z 40 haubic samobieżnych M109A6 (sierpień 2021), pakiet wsparcia tajwańskiego systemu obrony rakietowej Patriot o wartości 95 milionów dolarów (kwiecień 2022), pakiet o wartości 1,1 miliarda dolarów, w tym 60 pocisków przeciwokrętowych oraz 100 pocisków powietrze-powietrze (wrzesień 2022), pakiet o wartości 180 milionów dolarów składający się m.in. z systemów minowania narzutowego z minami przeciwpancernymi (grudzień 2022) oraz pakiet o wartości 619 milionów dolarów obejmujący m.in. 100 pocisków powietrze-ziemia AGM-88 czy 200 pocisków powietrze-powietrze AMRAAM (marzec 2023).
Amerykańskie oznaki wsparcia dla Tajwanu nie ograniczają się tylko do wysyłania sprzętu, gdyż za prezydentury Bidena jesteśmy świadkami bezprecedensowego wzrostu liczby personelu wojskowego USA obecnego na wyspie. W 2021 roku liczba ta została prawie podwojona (wzrost z 20 do 39 osób), a niedawno Waszyngton ogłosił, że wyśle na Tajwan od 100 do 200 żołnierzy, co będzie największym tego typu rozlokowaniem od kilku dekad. Zadaniem personelu amerykańskiego jest szkolenie sił tajwańskich w obsłudze sprzętu amerykańskiego oraz w przeprowadzaniu manewrów wojskowych. Oprócz osób związanych z siłami zbrojnymi, na Tajwan przybywają co jakiś czas przedstawiciele amerykańskiego świata politycznego, a do najgłośniejszej wizyty ostatnich lat doszło w sierpniu 2022 r., kiedy do Tajpej przyleciała Spikerka Izby Reprezentantów USA Nancy Pelosi. Pierwsza wizyta tak wysokiego rangą urzędnika Stanów Zjednoczonych od 25 lat, który jest jednocześnie reprezentantem władzy ustawodawczej państwa, stanowi ważny element waszyngtońskiej strategii odstraszania Pekinu. Jednodniowy pobyt Spikerki na wyspie, podczas którego przemawiała w tajwańskim parlamencie, spotkała się z prezydent Republiki Chińskiej, Tsai Ing-wen, czy przedstawicielem Taiwan Semiconductor Manufacturing Company, to wyraźny przejaw zacieśniania więzi na linii Tajpej-Waszyngton oraz amerykańskiego zaangażowania w regionie. Trzeba przypomnieć jednak, że decyzja o wizycie została uznana za wyjątkowo kontrowersyjną.
Nawet jeśli za obecnością Pelosi na Tajwanie stała strategiczna logika, miała ona miejsce w momencie wyjątkowo niefortunnym wobec napiętych relacji na linii Chiny-USA wokół cichego wsparcia Pekinu dla rosyjskiej inwazji na Ukrainę, zbliżającego się Zjazdu Komunistycznej Partii Chin i nadchodzących wyborów do Kongresu w Stanach.
Wizyta pociągnęła za sobą, ponadto, poważne konsekwencje, doprowadzając do manewrów wojskowych sił zbrojnych Chińskiej Republiki Ludowej wokół Tajwanu, eskalacji napięć w Cieśninie Tajwańskiej o skali niewidzianej od czasu trzeciego kryzysu w Cieśninie w latach 1995-96 i zerwania bądź zawieszenia przez Pekin ośmiu oficjalnych wojskowych kanałów komunikacji z Waszyngtonem.
Co z niepodległością?
Delikatny w Waszyngtonie pozostaje temat niepodległości Republiki Chińskiej. Na stronie Departamentu Stanu USA znajdziemy informacje, że Stany Zjednoczone kierują się polityką jednych Chin (polityka jednych Chin prowadzona przez USA znajduje oparcie w kilku dokumentach, w tym w Taiwan Relations Act z 1979 r., w 3 amerykańsko-chińskich Komunikatach i w tzw. Six Assurances z 1982 r.), sprzeciwiają się jakimkolwiek unilateralnym próbom zmiany status quo na obszarze wokół Cieśniny Tajwańskiej oraz nie popierają niepodległości Tajwanu. Podobne zapisy znajdziemy również w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z 2022 roku. Waszyngton w oficjalnych oświadczeniach nie wykazuje poparcia dla ogłoszenia niepodległości przez Tajwan, nie chcąc niepotrzebnie prowokować Pekinu. Oficjalna deklaracja otwartego poplecznictwa Waszyngtonu dla niepodległości Tajwanu oznaczałaby bowiem bez wątpienia przekroczenie czerwonej linii i zdecydowaną reakcję Chińskiej Republiki Ludowej. Ponadto, możemy pokusić się o stwierdzenie, że administracja Bidena nie chce wysyłać sygnałów, które mogłyby wzmocnić dążenia niepodległościowe na samym Tajwanie. Z przyjętego przez Chiny w 2005 roku prawa anty-secesyjnego wynika bowiem wyraźnie, że w przypadku ogłoszenia bądź też podjęcia zdecydowanych prób secesji od Chin kontynentalnych przez Tajwan Chińska Republika Ludowa użyje środków przymusu względem wyspy, a scenariusz taki mógłby poważnie naruszyć bezpieczeństwo i stabilność nie tylko w skali regionalnej, ale i globalnej. Podobnie jak w przypadku amerykańskiej gotowości do obrony Tajwanu, przy kwestii wspierania ambicji niepodległościowych wyspy również mamy rozdźwięk między oficjalnym stanowiskiem administracji Bidena a wypowiedziami polityków związanych zarówno z Republikanami, jak i Demokratami, w tym samego prezydenta. W jednym z wywiadów Joe Biden powiedział, że “Tajwan dokonuje własnych ocen co do swojej niepodległości… decyzja należy do nich”, a w podobnym tonie w tym samym okresie wypowiadała się również Spikerka Izby Reprezentantów USA Nancy Pelosi, Sekretarz Stanu w administracji Trumpa Mike Pompeo czy były Sekretarz Obrony Mark Esper. Tym nieformalnym komunikatom Waszyngtonu o Tajwanie powinien jednak jednocześnie towarzyszyć przekaz, że Stany Zjednoczone nie zobowiązują się bronić Tajwanu, jeśli ten wywoła kryzys sam, jednostronnie ogłaszając niepodległość, jak przeczytamy w analizie Council on Foreign Relations.
Przyszłość w dokumencie?
Kluczowym dokumentem skupiającym się wokół pozycji Tajwanu na arenie międzynarodowej oraz sprzedaży uzbrojenia, który może nakreślić przyszłość stosunków tajwańsko-amerykańskich, jest Taiwan Policy Act of 2022, przegłosowany przez Senat we wrześniu 2022 r. Ustawa przeznacza 6,5 miliarda dolarów w ramach Zagranicznej Pomocy Wojskowej na przestrzeni kilku lat na m.in. sprzęt oraz szkolenie wojskowe dla Tajwanu celem przyspieszenia modernizacji i rozwoju jego zdolności obronnych. Taiwan Relations Act jest ważny również z perspektywy funkcjonowania Tajpej w środowisku międzynarodowym, gdyż tworzy podstawy do określania Tajwanu jako głównego sojusznika spoza NATO oraz nakierowuje politykę USA na promowanie członkostwa Republiki Chińskiej w organizacjach międzynarodowych. Jak podkreślają zwolennicy dokumentu, wysiłki Waszyngtonu realizowane przy pomocy zapisów ustawy mogą pozytywnie wpłynąć na tajwańskie zdolności prowadzenia asymetrycznych działań wojennych, co również wpisuje się w strategiczne cele USA względem sytuacji w Cieśninie Tajwańskiej.
Podnoszone są jednak również głosy, że Taiwan Policy Act jeszcze bardziej zwiększy uzależnienie wyspy od dostaw broni od amerykańskiego sojusznika, równocześnie zmniejszając autonomię Tajpej w decydowaniu w kwestiach rozbudowy sił zbrojnych lub działaniach wojskowych.
Wnioski, perspektywy i rekomendacje
Bez wątpienia administracja Joe Bidena będzie nadal kontynuować politykę wspierania niezależności Tajwanu, wzmacniając zdolności wyspy do obrony oraz podkreślając wartość sojuszu tajwańsko-amerykańskiego. Za rządów obecnego prezydenta mamy do czynienia ze zdecydowanymi ruchami Stanów Zjednoczonych względem Tajwanu, na przykład wizyta Nancy Pelosi na wyspie, które jasno mówią o chęci zacieśniania więzów z Tajpej. USA były i pozostaną najważniejszym zewnętrznym gwarantem bezpieczeństwa wyspy, w której interesie leży wzmacnianie zdolności samoobronny w ramach strategii jeżozwierza – pytanie tylko czy kosztem coraz większego uzależniania się od amerykańskiego sojusznika.Negatywnie na Waszyngtonie może się jednak odbić brak spójności między oficjalnym stanowiskiem administracji prezydenta a wypowiedziami polityków, w tym samego Joe Bidena, w sprawie niepodległości Republiki Chińskiej oraz zobowiązań co do bezpośredniej obrony wyspy przed inwazją. Brak jasności w intencjach i ryzyko niektórych decyzji sprawiają wrażenie, jakoby Stanom Zjednoczonym brak było koherentnej strategii wobec Tajwanu. Jeśli Joe Bidenowi naprawdę zależy na skutecznym odstraszaniu Chin oraz zbudowaniu podstaw pod długofalową stabilność w Cieśninie Tajwańskiej, Waszyngton powinien zredukować symboliczne poparcie dla Tajwanu na rzecz skupienia się na realnym wsparciu dla wyspy.
Bezpieczeństwo Tajwanu jest krytyczne dla stabilności ekonomiczno-politycznej nie tylko w skali regionalnej, lecz także w globalnej, a od sytuacji w Cieśninie Tajwańskiej zależy m.in. koniunktura gospodarcza Unii Europejskiej, w tym Polski – przez Cieśninę oraz okalające ją Morze Południowochińskie i Wschodniochińskie biegną bowiem kluczowe dla UE łańcuchy dostaw. W interesie Unii leży wobec tego zachowanie stabilności wokół Tajwanu i niedopuszczenie do wybuchu konfliktu o wyspę. W ramach swoich działań Unia powinna, tak jak to robią Stany Zjednoczone, rozwijać zdolności samoobrony wyspy oraz deklarować gotowość do odpowiedzi na agresywną aktywność Chińskiej Republiki Ludowej. Jednocześnie wzmacnianie swoich własnych potencjałów obronnych przez państwa członkowskie UE, w tym Polskę, pozwoliłoby odciążyć wysiłek odstraszania Rosji ponoszony przez Stany Zjednoczone w Europie, które mogłyby zaangażować więcej zasobów w ochronę Republiki Chińskiej. Zwiększenie zaangażowania Unii we współpracę z Japonią, Australią, USA, Tajwanem czy organizacją ASEAN na rzecz bezpieczeństwa i stabilności Indo-Pacyfiku niewątpliwie przyczyniłoby się do podniesienia pozycji samej UE w regionie.
Foto: PAP/EPA
Comments are closed.