Od solidarności do systemu: Polska polityka wobec uchodźców z Ukrainy

Analiza w skrócie:

Polska odpowiedź na kryzys uchodźczy opierała się na specustawie z marca 2022 roku, która zalegalizowała pobyt i przyznała uchodźcom szeroki dostęp do świadczeń socjalnych oraz rynku pracy.
Mimo ogromnej skali napływu uchodźców, system instytucjonalny – zwłaszcza na poziomie samorządów – wykazał się dużą efektywnością, zapobiegając kryzysowi humanitarnemu.
W debacie publicznej dominują informacje o kosztach pomocy (np. 2,4 mld zł na świadczenie 800+), podczas gdy dane ekonomiczne wskazują na znaczący wkład uchodźców w polskie PKB (0,7–1,1%).
Kwestia wsparcia dla Ukraińców jest podatna na dezinformację i instrumentalizację polityczną, co prowadzi do wzrostu napięć społecznych i antagonizmów.
Kluczową rekomendacją jest przejście od działań doraźnych do stworzenia spójnej polityki państwa, która połączy skuteczną walkę z fałszywymi informacjami z systemowymi programami integracyjnymi.

Polityka i system wsparcia

Po inwazji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę 24 lutego 2022 roku, wielu obywateli Ukrainy postanowiło opuścić swoją ojczyznę, aby uniknąć prześladowań ze strony rosyjskiej i bezpośrednich skutków wojny. Polska, ze względu na bliskość kulturową i geograficzną, stała się jednym z głównych kierunków dla ukraińskich uchodźców. W okresie od 24 lutego 2022 do 24 marca funkcjonariusze Straży Granicznej odprawili w przejściach granicznych z Ukrainą blisko 2 mln 231 tyś uchodźców uciekających przed wojną.^[1]Według danych Komisji Europejskiej do 24 stycznia 2024 w Polsce z tymczasowej ochrony korzysta 955 110 osób.^[2] Tak masowy napływ ludności sprawił, że państwo polskie musiało stworzyć system wsparcia, by zapobiec katastrofie humanitarnej.

Analiza specustawy z marca 2022 r.

Głównym przejawem tego działania było uchwalenie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zgodnie z artykułem pierwszym tej ustawy, określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Określa ona również takie kwestie jak powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Polski, utworzenie Funduszu Pomocy dla obywateli Ukrainy, kwestie dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy czy pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy.^[3] Zgodnie z ustawą, obywatelom Ukrainy przysługiwały różne świadczenia socjalne. Artykuł 31 regulował między innymi przyznanie jednorazowego świadczenia w wysokości 300 złotych na osobę.^[4] Dodatkowo obywatele Ukrainy mogą korzystać przez 120 dni z bezpłatnego zakwaterowania, które mogło być zapewnione przez wojewodów. Do czasu nowelizacji ustawy z dnia 1 lipca 2024 roku, możliwe było także wykorzystywanie w tym celu prywatnych posesji. Osobie, która zapewniła takie schronienie obywatelom Ukrainy uciekającym przed wojną przysługiwało świadczenie w wysokości 40 złotych (tzw. 40+). Po nowelizacji przestało jednak być ono wypłacane i aktualnie jedyną możliwością formą pomocy jest możliwość zakwaterowania w Obiektach Zakwaterowania Zbiorowego spełniających warunki przewidziane w ustawie tj. takich w których przebywa co najmniej 10 osób, albo jeśli obiekt ten jest własnością jednostki samorządu terytorialnego lub przedmiotem trwałego zarządu jednostek sektora finansów publicznych.^[5]

Jednym z kluczowych elementów pomocy obywatelom Ukrainy uciekającym przed wojną jest świadczenie wychowawcze z programu „rodzina 500+” które przysługuję ukraińskim uchodźcom mającym pod opieką dziecko, które nie ukończyło osiemnastego roku życia. Świadczenie to aktualnie wynosi 800 złotych.^[6]

Najważniejsze kwestie, które reguluje specustawa z marca 2022 roku.

Kontrowersje: nierówności w pomocy, wyzwania biurokratyczne nastroje społeczne

Napływ uchodźców z Ukrainy stanowi wyzwanie biurokratyczne dla samorządów. Urzędy poszczególnych gmin w związku z przytaczaną specustawą nadają obywatelom Ukrainy numery PESEL, a także pomagają załatwiać Ukraińcom sprawy urzędowe.^[7]

Jednym z najpoważniejszych wyzwań stała się sprawna obsługa tak dużej liczby uchodźców. O skali problemu może świadczyć fakt, że w trakcie pierwszej fali napływu imigrantów z Ukrainy tj. 24 lutego 2022 roku wojewodowie podkarpacki i lubelski musieli otworzyć osiem punktów recepcyjnych dla uchodźców, a następnie w kolejnych dniach dodatkowe punkty recepcyjne.^[8] Warto również zauważyć, że specustawa pomocowa nie powstała natychmiast. Między inwazją Rosji na Ukrainę, a uchwaleniem tejże ustawy minęły trzy tygodnie i w tym czasie źródłem finansowania tych zadań była rezerwa ogólna budżetu państwa w dyspozycji prezesa Rady Ministrów.^[9]

Dodatkowo, napływ tak dużej liczby petentów mógł powodować trudności w funkcjonowaniu urzędów. Natomiast w tym kontekście badania przeprowadzone przez Centrum Badania Opinii Społecznej nie wskazują na znaczące się pogorszenie jakości usług świadczonych przez polskie urzędy. Badania te wskazują, że generalnie większość Polaków jest zadowolona z poziomu funkcjonowania urzędów w Polsce, a drobne różnice między 2017 a 2024 rokiem nie wskazują na załamanie się administracji rządowej pod wpływem ukraińskich uchodźców w oczach Polaków.^[10]

Rysunek 1 Źródło: Badanie CBOS Polak w urzędzie A.D. 2024 s.6

Rysunek 2 Ibidem s.9

Tym niemniej nie oznacza to potencjalnych problemów w przyszłości, urzędnicy z racji na większą liczbę petentów, będą siłą rzeczy mieli więcej pracy, jeżeli nie zwiększy się liczby pracowników w sektorze publicznym w Polsce. Problemem będzie także różnica językowa. Część pracowników będzie musiała operować językiem ukraińskim, w celu pomocy tym osobom, które nie będą w wystarczającym stopniu umiały języka polskiego.

W celu zredukowania problemów wynikających z przytaczanych potencjalnych trudności należy przyśpieszyć i tak sprawnie przeprowadzaną cybernetyzację urzędów w Polsce, co pozwoli ograniczyć wyzwania biurokratyczne.

Kontrowersyjnym tematem w mediach są także koszty które Polska przeznacza na pomoc Ukraińcom. Według danych ZUS obywatelom Ukrainy od stycznia do października 2024 r. wypłacono 2,4 mld zł z tytułu świadczenia 800+.[11] Jest to kwota niewątpliwie spora i działająca na wyobraźnię zarówno wyborców jak i polityków. Temat nadmiernej pomocy dla Ukraińców jest mocno wykorzystywany przez niektórych polityków zwłaszcza w kampanii wyborów prezydenckich w 2025 roku. Generalnie można powiedzieć, że retoryka antyukraińska jest wykorzystywana aktualnie przez większość głównych kandydatów na urząd Prezydenta Polski. Niektórzy politycy na fali większych niż na początku wojny nastrojów antyukraińskich głoszą hasła jakoby Polacy na świadczenia socjalne dla Ukraińców wydawali więcej, niż oni płacą w podatkach.[12] Dane jednak wskazują, że nie jest to prawda. Politycy ci pomijają jednak lub celowo ignorują wkład obywateli Ukrainy w polskie PKB. Według badania przeprowadzonego przez Deloitte dla Agencji ONZ W 2023 r. uchodźcy z Ukrainy wytworzyli od 0,7 do 1,1 proc. polskiego PKB ds. Uchodźców. Udział ten ma jeszcze rosnąć. W sierpniu 2023 r. pomoc finansowa dla uchodźców stanowiła 5 proc. ich zasobów, a 80 proc. pochodziło z pracy. Raporty wykazują, że pracę w Polsce podjęło od 70 do 80 proc. przybyłych z Ukrainy.[13]

Podsumowanie skuteczności pomocy:

Generalnie pomoc jaką Polacy zaoferowali obywatelom Ukrainy, zwłaszcza na początku inwazji należy uznać za wystarczającą oraz odpowiednio dystrybuowaną. Według raportów Najwyższej Izby Kontroli instytucjonalna pomoc dla Ukraińców była realizowana generalnie prawidłowo i efektywnie zarówno na poziomie administracji rządowej, jak i samorządu terytorialnego, a jedyne uchybienia dotyczyły oceny przez premiera efektów zadań finansowanych ze środków Funduszu Pomocy i nie zobowiązał dysponentów rachunków pomocniczych Funduszu do sprawozdawania o efektach tych zadań, i braku jednoznacznej odpowiedzi przez ministra spraw wewnętrznych i administracji na pytania wojewodów, co pozwalało im na dowolność postępowania.[14]

Istotnym problemem w przytaczanym temacie jest brak informowania o skali pomocy w odpowiedni sposób i przekazywanie zalet tego postępowania. W przestrzeni publicznej za dużo jest informowania o kosztach tej pomocy, a za mało o tym co obywatele Ukrainy wnoszą do Polski i jakie jest ich wkład w Polską gospodarkę. Może to w przyszłości prowadzić do antagonizmów na tle narodowościowym, a w konsekwencji do ograniczenia pomocy Ukrainie, co niewątpliwie byłoby na rękę aktualnym władzom Federacji Rosyjskiej.

Rekomendacje

W kontekście pomocy dla obywateli Ukrainy państwo polskie, jak i obywatele wykazali się odpowiednią postawą, na dużą skalę. Problemem jest polityka informacyjna wobec kwestii Ukraińców w Polsce. Jest to temat podatny na dezinformację, który także wykorzystują politycy różnych opcji politycznych w Polsce. W związku z tym należy wprowadzić odpowiednią politykę informacyjną ze strony państwa, ponieważ portale fackt-checkingowe czy prywatne media nieskutecznie wypełniają tą niszę. Pomimo obecności długiej obecności na rynku takich portali jak Demagog, czy konkret24, cały czas duża część społeczeństwa jest podatna na fałszywe informacje generowane za pomocą chociażby sztucznej inteligencji, czy prostych filmów i zdjęć wyjętych z kontekstu.

Portale te nie mają także odpowiednich „mocy przerobowych”, przez co weryfikują one informacje wyrywkowo, często samodzielnie ustalając co jest istotne, a co nie. Wynika to z prostej zależności, a mianowicie łatwiej jest publikować informacje, niż je weryfikować, z czego ochoczo korzystają, chociażby władze na Kremlu, którym zależy na pogorszeniu relacji polsko-ukraińskich, zarówno na szczeblu rządowym, jak i społecznym.

Jeżeli chodzi o działania rządu w tym temacie to nie musi to być od razu tworzenie portalu fact-chechkingowego, gdyż też będzie on narażony na oskarżenia ze strony opozycji. Mogą to być nieregularne działania takie jak spoty na wzór ostatniej kampanii „nie daj się trollom skłócić” zorganizowanej przez Ministerstwo Cyfryzacji. Jednocześnie tego typu kampania musi być zrobiona w odpowiedni sposób, aby nie stworzyć wrażenia, że Ukraińcy wnoszą do Polski więcej niż sami Polacy, lub żeby nie przedstawić ich jako osoby wywyższane przez autorów spotu, gdyż da to dodatkową pożywkę rosyjskiej dezinformacji i będzie temat który politycznie będzie tworzył jeszcze większe podziały społeczne.

Istotnym elementem w tym kontekście mogą być także programy integracyjne, które pozwoliłyby wprowadzić bezrobotnych Ukraińców na rynek pracy i wpłynąć na ich postrzeganie przez Polaków. Już teraz funkcjonuje kilka programów mających zintegrować Ukraińców z Polakami. Można tu wskazać chociażby dofinansowany przez komisję europejską projekt „Wspólnie do niezależności”. Beneficjenci projektu przez 6 miesięcy otrzymają malejące dopłaty do wynajmowanego mieszkania. Pozostałe działania w ramach projektu to doradztwo zawodowe i pomoc w poszukiwaniu pracy, kursy języka polskiego, aktywności kulturalno-integracyjne i wsparcie informacyjne.[15]

Takie działania są też widoczne w skali regionalnej. Warto tutaj wyróżnić chociażby projekt FAMI[16] realizowany przez Fundację Ukraina w województwie dolnośląskim. W Jego ramach prowadzone są kursy językowe dla obywateli Ukrainy, a także wsparcie edukacji międzykulturowej w szkołach.[17]

W przypadku tych organizacji rząd skupia się głównie na wsparciu finansowym na projekty integracyjne dla cudzoziemców przebywających w Polsce[18], natomiast brakuje tutaj jasno określonej rządowej strategii, która stawiałaby określony cel i etapy dążenia do niego.

^[1] P. Zalewski, Działania administracji państwowej w Polsce wobec uchodźców z Ukrainy w pierwszych tygodniach wojny w Ukrainie 2022 roku Aspekty prawne i securitologiczne. Studia Politicae Universitatis Silesiensis 34, s. 108

^[2] https://www.consilium.europa.eu/pl/infographics/ukraine-refugees-eu/#0 (dostęp 24.03.2025)

^[3] Ustawa Studia Politicae Universitatis Silesiensisz dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. S.1-2

^[4] Świadczenie to zostało uchylone 1 lipca 2024, natomiast może ono zostać ponownie wprowadzone w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, w sytuacji dużego napływu obywateli Ukrainy, wynikającego z działań zbrojnych na terenie tego państwa. Ibidem s. 93

^[5] Lubelski urząd wojewódzki w Lublinie Informacje dla obywateli Ukrainy https://www.gov.pl/web/uw-lubelski/informacje-dla-obywateli-ukrainy#:~:text=Zakwaterowanie%20jest%20bezp%C5%82atne%20przez%20pierwsze,40%20z%C5%82%20za%20osob%C4%99%20dziennie. Dostęp 26.03.2025

^[6] https://www.zus.pl/-/500-dla-obywateli-ukrainy dostęp 26.03.2025

^[7] Pomoc rzeczowa i finansowa dla obywateli Ukrainy. https://piaseczno.eu/pomoc-rzeczowa-i-finansowa-dla-obywateli-ukrainy/ dostęp 3.04.2025

^[8] P. Zalewski, op.cit, s.112

^[9] Ibidem s.114

^[10] Badanie CBOS Polak w urzędzie A.D. 2024 s.9

[11] Ile kosztuje Polskę pomoc Ukraińcom? Debata w sprawie 800 plus

https://wiadomosci.onet.pl/kraj/800-plus-dla-ukraincow-ile-kosztuje-polske-pomoc-uchodzcom/5l7xcz1 dostęp 6.05.2025

[12] Sławomir Mentzen twierdzi, że Polska dokłada do pomocy Ukraińcom. Dane mówią coś innego, https://wiadomosci.onet.pl/kraj/slawomir-mentzen-twierdzi-ze-polska-doklada-do-pomocy-ukraincom-dane-mowia-cos-innego/0dgm25m dostęp 6.05.2025

[13] Badanie… op.cit

[14] Gigantyczna skala pomocy, choć nie bez uchybień, https://www.nik.gov.pl/najnowsze-informacje-o-wynikach-kontroli/dzialania-na-rzecz-pomocy-obywatelom-ukrainy.html dostęp 6.05.2025

[15] https://www.gov.pl/web/uw-podlaski/wsparcie-dla-obywateli-ukrainy-w-ramach-projektu-wspolnie-do-niezaleznosci dostęp 3.06.2025