Pakt migracyjny: Dlaczego konsensus nie wzbudza przesadnego optymizmu?

Analiza w skrócie:

• Przyjęcie zestawu 10 aktów legislacyjnych, tzw. paktu migracyjnego, kończy trwający od dekady unijny dyskurs o kierunku rozwoju wspólnej polityki migracyjnej.
• Konsensus nie satysfakcjonuje praktycznie nikogo, ale stanowi niezbędny krok w próbie rozwiązania problemu niekontrolowanej migracji.
• Końcowy rezultat zależy przede wszystkim od woli państw członkowskich, a nie prawa stanowionego na poziomie UE.
• Niepowodzenie nowej większości w parlamencie najprawdopodobniej doprowadzi do dalszego wzrostu poparcia dla ugrupowań skrajnych.

Wstęp

15 maja 2024 roku Rada Unii Europejskiej przyjęła większością głosów pakiet regulacji, które reformują politykę migracyjną i azylową UE. Przeciw głosowały: Polska, Słowacja i Węgry. Zestaw 10 aktów prawnych, które zbiorczo nazywa się paktem migracyjnym, zmienia procedury udzielania ochrony międzynarodowej, w tym określania państwa odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosków azylowych i ewentualną deportację. Pakt często podlega uzasadnionej krytyce, ale samo osiągnięcie politycznego porozumienia można uznać za umiarkowany sukces. UE stara się wypracować ramy współpracy i przygotować na nadchodzącą falę migracji. Przepisy mają obowiązywać od 2026 roku. Gdy ministrowie finansów państw członkowskich zatwierdzili pakt, to zakończyły się dwie rzeczy: proces legislacyjny i etap toczącej się od około dekady dyskusji na temat słuszności i kierunku rozwoju wspólnej polityki migracyjnej w ramach UE.

Oś sporu

Pomysł przygotowania wspólnej wykładni w zakresie polityki migracyjnej i azylowej pojawił się już w 2015 r. W tamtym czasie w drastycznym tempie zaczęła rosnąć liczba wpływających wniosków azylowych oraz liczba nielegalnych prób przekroczenia granic UE. Przedstawiciele państw południa UE (zwłaszcza Włoch, Malty, Grecji i Hiszpanii) nagminnie podkreślali, że są zdani tylko na siebie i ponoszą znaczną część negatywnych konsekwencji presji migracyjnej. Wzywali do większej solidarności i reformy systemu opartego na obowiązującej od 1990 r. konwencji dublińskiej. Zgodnie z nią państwo, w którym została złożona aplikacja o azyl, ponosi odpowiedzialność za proces jej rozpatrywania, a sam uchodźca powinien aplikować o azyl w pierwszym unijnym państwie, do którego trafi [1]. Inne zdanie miały państwa północy UE, które domagały skuteczniejszego i bardziej stanowczego egzekwowania obowiązujących przepisów na granicach. Wschodnie państwa Unii zawiązały natomiast koalicję, która sprzeciwiała się jakimkolwiek mechanizmom relokacyjnym. Warto zauważyć, że państwa członkowskie miały i mają autonomię w zakresie krajowych przepisów azylowych, stosowanych procedur i wydawanych zezwoleń.

Unaoczniona została bezradność UE jako instytucji w tym przedmiocie. Masowy, często niekontrolowany, napływ osób poszukujących azylu (1 257 tys. w 2015 r. i 1 204 tys. w 2016 r.[2]) oraz skala nielegalnej migracji (szacuje się ponad milion osób w 2015 r.[3]) znacznie zachwiały zaufaniem pomiędzy państwami członkowskimi, a co ważniejsze na linii społeczeństwo – decydenci. Zabrakło działań ustawodawczych na poziomie UE i politycznej woli kompromisu ze wszystkich stron, zabrakło jednomyślności. Nieskuteczność prowadzonej wówczas polityki i brak odpowiedniej komunikacji pomiędzy decydentami a społeczeństwem, wytworzyły zasób nieufności, który to w kolejnych latach został skutecznie zagospodarowany przez cieszące się rosnącą popularnością ugrupowania eurosceptyczne i populistyczne..

W czerwcu 2018 r. osiągnięto wstępne porozumienie w sprawie kilku propozycji reform. Nie uzyskało ono jednak wystarczającego poparcia państw członkowskich, a same prace wstrzymano do wyborów w kolejnym roku. Po wyborach w 2019 r. prace legislacyjne ruszyły, a we wrześniu 2020 r. Komisja przedstawiła nowy pakt w sprawie migracji i azylu. Po długich negocjacjach w 2022 r. Rada UE zatwierdziła mandaty negocjacyjne na podstawie wniosków przedstawionych przez Komisję. Ponadto 21 państw członkowskich lub stowarzyszonych potwierdziło przyjęcie deklaracji w sprawie solidarności. Przewidywała ona mechanizm dobrowolnych wkładów solidarnościowych[4]. Ostatecznym akcentem politycznego porozumienia było głosowanie w grudniu 2023 r., gdy Parlament Europejski przyjął wszystkie 10 aktów legislacyjnych. Lutego 2024 r. porozumienie zostało zatwierdzone przez Komitet Stałych Przedstawicieli przy UE, a 15 maja ostatecznie przyjęte przez Radę UE[5].

Jakie zmiany wprowadza pakt?

Pakt migracyjny to zestaw 10 powiązanych aktów prawnych. Ma ustanowić wspólne zasady zarządzania przyjmowaniem i relokacją osób ubiegających się o azyl. Treść przyjętych dokumentów jednoznacznie wskazuje kierunek polityki migracyjnej UE, tzn. dalszą eksternalizację ochrony granic. Ma się to odbywać poprzez próby powstrzymywania migrantów poza granicami UE lub na nich. Przewidziano między innymi szybsze procedury deportacyjne, tzw. procedurę graniczną, czy mechanizm odsyłania migrantów do krajów trzecich, aby tam rozpatrywać ich wnioski o azyl.

Wśród najważniejszych regulacji należy wskazać tzw. Screening Regulation. Przewiduje ona 7-dniową procedurę graniczną, w ramach której sprawdza się cudzoziemca i kwalifikuje do zwykłej lub przyspieszonej procedury rozpatrywania wniosku. Czas oczekiwania na decyzję migrant miałby spędzić w specjalnym ośrodku detencyjnym przy granicy UE. Weryfikacji podlegałyby wszystkie osoby, które nie spełniają warunków wjazdu oraz osoby zatrzymane na terytorium UE. Organy państwowe uzyskają bezpośredni dostęp do wszystkich baz danych dotyczących cudzoziemców. Procedurę ma wspomagać Eurodac Regulation, która rozszerza katalog danych gromadzonych w ramach procedur granicznych. Rozbudowana baza danych ma zawierać odciski palców, imię, nazwisko, obywatelstwo, datę urodzenia, wizerunek twarzy i informacje nt. wydanych decyzji (pozwoleń). Ma być podstawą systemu „flag bezpieczeństwa”. Mechanizm będzie służył do oznaczania wyselekcjonowanych cudzoziemców jako potencjalne zagrożenie. Brakuje obecnie szczegółowych informacji dot. kryterium klasyfikacji migrantów. Należy się jednak spodziewać, że będzie ono dotyczyło podobieństwa profilu migranta do osób, które zaangażowały się w działalność przestępczą na terytorium UE lub są podejrzane o powiązania z terroryzmem.

Asylum Procedure Regulation wprowadza dwie procedury udzielania ochrony międzynarodowej – zwykłą i przyspieszoną. W wariancie przyspieszonym decyzja czy dana osoba ma szanse na uzyskanie azylu zajmuje 7 dni (czas może zostać wydłużony). Cudzoziemiec nie będzie mógł uzyskać reprezentacji prawnej. Po otrzymaniu decyzji odmownej aplikant zostanie odesłany do kraju pochodzenia lub do jednego z krajów, który podpisał z UE porozumienie w tym przedmiocie. Tam będzie mógł złożyć odwołanie. Migranci pochodzący z krajów, w których mniej niż 20 procent wniosków jest rozpatrywanych pozytywnie, mogą być przetrzymywani na granicy do 12 tygodni. Unia podejmuje działania prewencyjne względem postępującej instrumentalizacji migracji. Crisis Management Regulation przewiduje trzy kategorie sytuacji kryzysowych: 1. siła wyższa, 2. masowy napływ migrantów, 3. instrumentalizacja migracji. Ich wystąpienie obliguje państwa członkowskie do udzielenia wsparcia (w jednej lub więcej z trzech opisanych poniżej form), a same procedury graniczne zostają zaostrzone[7].

W przyjętym kluczu (liczba ludności i PKB) Polska mogłaby zostać zobligowana do przyjęcia do dwóch tysięcy osób rocznie. Relokacja nie będzie jednak przymusowa, ponieważ UE nie posiada bezpośrednich narzędzi egzekwowania przestrzeganie postanowień paktu. Dodatkowo, sam dokument przewiduje alternatywne formy wsparcia. Regulacja wprowadza trzy formy zaangażowania solidarnościowego: 1. państwa mogą zdecydować o zapłacie równowartości 20 tys. euro za każdą nieprzyjętą osobę, 2. oddelegowanie personelu do zabezpieczenia granic i wsparcie w tym zakresie lub 3. współfinansowanie procesu deportacji. Państwa będą mogły wnioskować do KE o zwolnienie z udziału w mechanizmie. Przedstawiciele UE sygnalizują obecnie, że ze względu na wschodnią presję migracyjną – spowodowaną wojną na Ukrainie i działaniami inicjowanymi przez białoruskie służby – Polska może być częściowo lub w całości wyłączona z mechanizmu[8]. Takie deklaracje należy w tej chwili postrzegać jako stricte polityczne, a nie wiążące oświadczenia.

Trudne negocjacje

Jak zaznaczono we wstępie Polska nie jest jedynym państwem zgłaszającym zastrzeżenia do paktu migracyjnego. Nie tak dalekie od prawdy byłoby stwierdzenie, że w rzeczywistości nie satysfakcjonuje on prawie nikogo. Wraz z Polską przeciwko aktowi głosowały Węgry, co nikogo nie zaskoczyło, bo oba państwa od 2020 r. sprzeciwiają się mechanizmowi relokacji. Czechy oraz Malta wstrzymały się w większości głosowań, Słowacja zagłosowała przeciwko mechanizmowi solidarności, zaś Austria głosowała przeciw regulacjom dotyczących sytuacji kryzysowych[9]. Stanowisko Polski i Węgier w stosunku do adaptacji paktu migracyjnego jest jasne, jednak nieco odmienne. Viktor Orban ucina jakiekolwiek negocjacje i nazywa pakt „kolejnym gwoździem do trumny Unii Europejskiej„[10] oraz podważa jego sens. Natomiast Donald Tusk na konferencji prasowej 14 maja 2024 r. stwierdził, że „Polska nie przyjmie z tego tytułu żadnych imigrantów. Polska przyjęła setki tysięcy migrantów w związku z wojną rosyjsko-ukraińską. Mamy dziesiątki tysięcy migrantów także z Białorusi (…) Polska będzie beneficjentem paktu migracyjnego. Nie będziemy za nic płacić, nie będziemy musieli przyjmować żadnych migrantów z innych kierunków, Unia Europejska nie narzuci nam żadnych kwot migrantów. Natomiast Polska będzie skutecznie egzekwowała wsparcie finansowe ze strony Unii w związku z tym, że stała się państwem goszczącym steki tysięcy migrantów głównie z Ukrainy„. Viktor Orban neguje więc całą koncepcję, a premier Tusk stara się przedstawiać Polskę jako przyszłego beneficjenta, choć jednocześnie całkowicie sprzeciwia się przyjmowaniu imigrantów w ramach mechanizmu solidarnościowego. Ewentualne zwolnienie Polski z mechanizmu lub przyznanie jej pomocy zależałoby od decyzji Komisji Europejskiej.

Pakt migracyjny przegłosowano dzięki wsparciu większości (część członków głosowała przeciw) dwóch największych grup politycznych w parlamencie – centroprawicowej EPP oraz centrolewicowej S&D. Przyjęte po latach sporów prawo ma osłabić polityczne znaczenie argumentu migracji. Ugrupowania połączyła świadomość wspólnego interesu politycznego i obawa przed rosnącym poparciem dla ugrupowań skrajnych i populistycznych. Jest to działanie jak najbardziej świadome, na co dowodem mogą być słowa Przewodniczącej Parlamentu Europejskiego Roberty Metsoli (EPP) “Porozumienie w sprawie tego pakietu przed końcem roku będzie oznaczać zdecydowane zwycięstwo konstruktywnego proeuropejskiego centrum przed rozpoczęciem roku wyborów europejskich”[11]. Po przyjęciu porozumienia mówiła o „tworzeniu historii” i „równowadze pomiędzy solidarnością a odpowiedzialnością” oraz o tym, że “(pakt) nie rozwiąże wszystkiego z dnia na dzień, ale stanowi 10 gigantycznych kroków naprzód”[12]. Tempo prac nad procesem legislacyjnym było dyktowane jeszcze dwoma czynnikami – zbliżającymi się wyborami na Przewodniczącego KE oraz prezydencją Węgier w UE. Zgodnie z doniesieniami przedstawiciel sprawującej prezydencję do grudnia 2023 roku Hiszpanii wzywał do “odłożenia na bok niezadowolenia” i mówił o “braku miejsca na negocjacje”. Podkreślał też “potrzebę osiągnięcia porozumienia przed wyborami i właśnie przed prezydencją Węgier” w UE, która rozpoczyna się w lipcu bieżącego roku[13].

Trudno stwierdzić, żeby wśród parlamentarzystów lub przedstawicieli UE panował przesadny optymizm. Przed głosowaniem nad rozporządzeniami, w parlamencie jak i Radzie UE, politycy wydawali się zainteresowani głównie osiągnięciem wstępnego kompromisu. W tym tonie wypowiadał się między innymi przedstawiciel rządu Luksemburga, który mówił, że „w interesie kompromisu” ostatecznie poparli projekty. Dodał też: mam nadzieję, że całość pakietu (wraz z planem wdrożenia) przyniesie niezbędne usprawnienia oraz zasady przestrzegane przez wszystkich”[14]. Lider EPP – Manfred Weber – komentował: „Po latach impasu nowe przepisy migracyjne pozwalają odzyskać kontrolę nad naszymi granicami zewnętrznymi i zmniejszyć nacisk na UE. To władze państwowe, a nie przemytnicy, muszą decydować o tym, kto trafia do Unii Europejskiej” [15]. Mniejszy entuzjazm przejawiali parlamentarzyści S&D. Juan Fernando Lopez Aguilar oceniał: „Nikt nie ma powodu do zadowolenia po tak długiej, ambitnej i zniuansowanej procedurze. Czy jest to jednak poprawa? Tak” [16]. Pomimo tego wielu posłów z Zielonych i Lewicy zagłosowało przeciwko porozumieniu, ponieważ uznali je za zbyt represyjne. Tymczasem przedstawiciele skrajnej prawicy stwierdzili, że nie idzie ono wystarczająco daleko w powstrzymywaniu migracji. „To ukłon w stronę prawicowych ekstremistów i faszystów Europy” – stwierdziła Partia Lewicy w komunikacie prasowym[17]. Widmo wyborów zmusiło liderów do zmobilizowania posłów i przyjęcia paktu. Decyzja była ucieczką do przodu. Osłabiła argument migracji w kampanii wyborczej oraz zapobiegła celowemu opóźnianiu prac nad rozporządzeniami w nadchodzącej kadencji.

Zagrożenia i słabości paktu

Największym krytykiem regulacji są organizacje pozarządowe. Pod koniec 2023 r. 50 z nich skierowało otwarty list do Komisji Europejskiej. Sygnalizowały w nim zagrożenia związane z uprzedmiotowieniem cudzoziemców i pozbawianiem ich praw człowieka[18]. Zastrzeżenia dotyczą przede wszystkim arbitralnego stosowania aresztów w tzw. centrach detencyjnych, które obejmą całe rodziny wraz z dziećmi oraz możliwego wykorzystania procedur kryzysowych do przyśpieszenia deportacji. Wykorzystywanie danych innych migrantów do preselekcjonowania kolejnych, w połączeniu z mechanizmem opartym na flagach bezpieczeństwa, budzi wątpliwości związane z dyskryminacją na tle rasowym, etnicznym oraz religijnym [19]. Nawet akceptowalny kandydat do wjazdu do UE miałby zdecydowanie niższe szanse na uzyskanie takiej zgody, gdyby pochodził z kraju klasyfikowanego poniżej akceptowalnych progów. „Pakt wzmacnia istniejące problemy, ponieważ kładzie zwiększony nacisk na powstrzymywanie, w tym masowe zatrzymania ludzi, w tym dzieci, a jednocześnie ograniczanie ich praw. (red. pakt) Przerzuci większą odpowiedzialność na kraje trzecie i zapewni większe środki finansowe autokratycznym watażkom (ang. warlords)” komentował Philippe Lamberts z Zielonych [20]. Pakt nie daje narzędzi ani rozwiązań w kwestii ochrony zewnętrznych granic – Unia prawdopodobnie zamierza nadal opierać swoje działania na umowach bilateralnych, podobnych do tych zawartych z Libią, Tunezją czy Egiptem. Strategia migracyjna oparta na fundamencie dobrej woli autorytarnych liderów państw Północnej Afryki jest niebezpieczna. Tworzy bowiem ryzyko pogłębiania słabości UE w tym zakresie. Zawarte dotychczas porozumienia są krótkoterminowe. Nie będzie niczym zaskakującym, jeśli w przyszłości państwa te będą oczekiwały renegocjacji postanowień, aby uzyskać warunki dużo korzystniejsze dla siebie.

Podsumowanie

Europa kieruje się coraz większym pragmatyzmem. Największe ugrupowania parlamentarne jednoczyła potrzeba osiągnięcia porozumienia przed wyborami. Wybrały niezadowalający kompromis zamiast możliwego dalszego opóźniania prac. Pakt migracyjny jest ważny, bo kończy kolejny etap rozważań o tym jak poszczególne państwa członkowskie wyobrażają sobie współpracę w ramach wspólnej polityki azylowej. Temat pozostaje otwarty, zwłaszcza że w dyskusji brakuje analizy poszczególnych rozwiązań i mechanizmów. Sprowadzana jest do emocji, które podsycają największe europejskie partie polityczne. Zarządzanie migracją znalazło się w centrum debaty politycznej w krajach UE. To dobrze, ponieważ presja migracyjna będzie jedynie rosła. Nawet najbardziej optymistyczne dla UE scenariusze zakładają coraz większy napływ migrantów. Mieszkańcy biedniejszego południa i niestabilnego Bliskiego Wschodu nigdy nie zrezygnują z prób dostania się do Unii. Pogoń za poprawą warunków życiowych czy ucieczka przed wojną to motywacje, na które Europa nie jest w stanie samodzielnie odpowiedzieć.

Trudno dziś jednoznacznie ocenić szanse na skuteczne wdrożenie postanowień paktu. Założenia i szczegółowe plany zostaną w najbliższej przyszłości przedstawione przez UE, ale powodzenie zależy dużo bardziej od woli państw członkowskich. Zawsze aktualny pozostaje scenariusz podobny do tego z 2015 r., czyli odmowa przyjmowania migrantów i całkowite odrzucenie mechanizmu solidarnościowego. Stawka dla obecnej koalicji jest wysoka: brak satysfakcjonujących elektorat rezultatów, czyli widocznej poprawy bezpieczeństwa w miejscach szczególnie narażonych, spowoduje dalszy wzrost poparcia dla ugrupowań skrajnych. Rosnący w siłę regularnie od 20 lat eurosceptyczni populiści zdobędą liczbę mandatów, która pozwoli im blokować prace parlamentu. W konsekwencji prędzej czy później utworzą większość i wprowadzą dużo radykalniejsze rozwiązania.

Bibliografia

[1] Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 [dostęp 02.06.2024]

[2] 1.2 million first time asylum seekers registered in 2016, Eurostat, 16.03.2017 [dostęp 02.06.2024]

[3] Unprecedented influx of irregular migrants into Europe, Europol [dostęp 02.06.2024]

[4] EU pact on migration and asylum, State of play, EPRS, 13.02.2024 [dostęp 02.06.2024]

[5] Asylum and migration reform: EU member states’ representatives green light deal with European Parliament, Council of the EU, 09.02.2024 [dostęp 02.06.2024]

[6] The Council adopts the EU’s pact on migration and asylum, Council of the EU, 14.05.2024 [dostęp 02.06.2024]

[7] Text of all instruments adopted as part of the New Pact on Migration and Asylum, Council of the EU, 09.02.2024 [dostęp 02.06.2024]

[8] EU commissioner: Poland’s criticism of migrant pact „incomprehensible” as it would benefit from system, Notes From Poland, 26.06.2023 [dostęp 02.06.2024]

[9] EU completes reform of migration rules despite Poland and Hungary voting against, Euronews, 14.05.2024 [dostęp 02.06.2024]

[10] Viktor Orban blasts Migration Pact as „another nail in the coffin” of EU, Intellinews, 12.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

[11] Metsola at EUCO: Seize this moment for Europe, European Parliament, 14.12.2023 [dostęp 02.06.2024]

[12] Migration pact will only deepen EU divisions, UnHerd, 12.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

[13] Migration and Asylum Pact: When the European Union authorises the detention of children at borders, Voxeurop, 11.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

[14] Ibidem

[15] EU nears final vote on landmark asylum reform, Dawn, 09.04.2024 [dostęp 02.06.2024] 

[16] Asylum and Migration Pact faces tight last vote in EU Parliament, Euractiv, 10.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

[17] Unpacking the most contested aspects of the EU’s new Migration and Asylum Pact, 17.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

[18] Open letter for better migration policies, Caritas Europa, 19.12.2023 [dostęp 02.06.2024]

[19] Migration Pact: EU lawmakers flirt with racial profiling in final negotiations, PICUM, 17.11.2023 [dostęp 02.06.2024]

[20] Will it fail? EU migration reform faces tight vote as party divisions in Parliament deepen, Euronews, 09.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

Photo: Canva