Artykuł w skrócie
1. Nie będzie nadużyciem stwierdzenie, że Unia Europejska stanowi obecnie jedną z najbardziej zaawansowanych form integracji na świecie. Unia stanowi bezprecedensowy przykład niespotykanego do tej pory związku państw, które zdołały powołać strukturę, początkowo o luźnej organizacji, aż po spójny, wielowarstwowy, zintegrowany system współpracy, oparty na wspólnej walucie, polityce zagranicznej i polityce bezpieczeństwa, nawet obywatelstwie.
2. Wiele płaszczyzn współpracy zostało ujednoliconych, wśród nich: polityka rolna, budżetowa, transportowa, azylowo-wizowa, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, handlowa, walutowa. Podobnie wspólne reguły dotyczą zagadnień konkurencyjności, spraw podatkowych, ujednolicenia przepisów prawa, zatrudnienia, polityki gospodarczej i socjalnej a także rozwoju regionalnego. Ujednolicono wspólny rynek wewnętrzny, osobowość prawną Unii Europejskiej (Traktat Lizboński), instytucje (Traktat Fuzyjny), standardy na granicach zewnętrznych (Schengen), standardy żywnościowe. Zaplanowano także powołanie wspólnych struktur militarnych Unii. Wiele innych dziedzin jest objętych ścisłą współpracą.
3. Proces integracji w obrębie państw Unii w swej istocie opiera się na usuwaniu barier powstrzymujących rozwój, czy korzyści ekonomiczne i polityczne państw-akcjonariuszy, w dalszej kolejności na ujednoliceniu i zbliżeniu stron biorących udział w tym procesie.
4. Postępująca unifikacja dotyczy jednak głownie sfer gospodarki i polityki. Natomiast na poziomie obywatelskim, społecznym czy kulturowym widoczne są tendencje do różnicowania, a każde państwo Unii Europejskiej ma wciąż odrębny system prawa wewnętrznego.
Tradycje regionalizacji w Unii Europejskiej
Termin „regionalizacja” jest nieprecyzyjny, charakteryzuje go wieloznaczność. W odniesieniu do krajów UE wieloznaczność tego terminu potęguje pojawienie się w Europie po II wojnie światowej nowego typu państw, określanych mianem regionalnych (Włochy, Hiszpania), które wraz z federacjami (RFN, Belgia, Austria) zaliczano do tzw. państw złożonych. Brak lub ograniczoność perspektyw realizacji regionalnych potrzeb aspiracyjnych w obrębie państw powoduje, że grupy te sięgają po bardziej radyklane środki oddziaływania na środowisko międzynarodowe, wpływając na jego destabilizację. Michael Brown wyodrębnił 4 typy przyczyn konfliktów wewnętrznych: 1. Czynniki strukturalne, 2. Czynniki polityczne (ideologie narodowe, dyskryminujący charakter zwyczajów politycznych, strategie grup narodowych), 3. Czynnik gospodarczo-społeczne (problemy gospodarcze, dyskryminujący system), 4. Czynniki kulturowe (dyskryminacja kulturowa).
Unia Europejska de facto i de iure to wspólnota, ale wspólnota różnic, na które składa się: odmienność językowa poszczególnych krajów (różnorodność językowa jest demokratyczną i kulturową podstawą UE, potwierdzoną art. 22 Karty Praw Podstawowych UE), zróżnicowanie religijne, zróżnicowanie systemów politycznych (monarchie – Hiszpania, Szwecja; republiki – Francja, Grecja, kraje o ustroju federacyjnym – Austria Niemcy), trudności w ustaleniu wspólnej tożsamości kulturowej Europy. Działalność UE konkretyzuje się na dwóch obszarach: regionalnym i globalnym. Można uznać, że UE jest mocarstwem światowym w wymiarze ekonomicznym, w wymiarze polityczno-militarnym zaś mocarstwem regionalnym, ale z perspektywą rozwoju. W obszarze bezpieczeństwa oznacza to budowę stabilności kontynentu europejskiego i jego najbliższego sąsiedztwa oraz promowanie zasad demokracji, rządów prawa, praw człowieka, pokojowego rozwiązywania sporów i konfliktów w pozostałych regionach świata.
Znaczna część konfliktów wewnątrz Europy znajduje swe źródło w szeroko pojętym czynniku o charakterze etnicznym. Biorąc pod uwagę specyfikę konfliktów narodowych wynikających często z głęboko zakorzenionej, historycznie uwarunkowanej niechęci, spory takie niosą za sobą zwykle olbrzymie zagrożenie dla miejscowej ludności (przemoc, przesiedlenia). Tego typu sytuacje wywołują zagrożenia dla bezpieczeństwa międzynarodowego, pomimo „lokalnego” charakteru sporu, chociażby przez fakt, że wiążą się one ze wzrostem migracji ludności. Te regionalne konflikty cechuje niska intensywność, nie stanowią zagrożenia dla UE, mogą być rozwiązane metodami pokojowymi, choć wobec faktu Brexitu eskalacja dążeń separatystycznych może oczywiście zmienić skalę swojego natężenia w trudnej do przewidzenia przyszłości. Najistotniejszymi sporami wewnątrz UE, które mogą w dalszej perspektywie prowadzić do rozłamu państwowości bądź tworzenia federacji, czy konfederacji to sprawa belgijska – spór pomiędzy Flamandami i Walonami, Irlandia Północna oraz Kraj Basków (głównie w Hiszpanii, zdecydowana mniejsza skala we Francji) i utworzenie suwerennego państwa.
Ruchy regionalne w Unii Europejskiej: Belgia, Irlandia, Hiszpania
Belgia postrzegana jest często jako państwo sztuczne, chociaż po klęsce Napoleona obszar, który obecnie tworzy Belgię, funkcjonował niemal nieprzerwanie w ramach jednego państwa od co najmniej XVI wieku, kiedy został odłączony od Holandii w czasach reformacji. Punktem zapalnym w przypadku tego kraju pozostaje złożona struktura etniczna.
O trudnościach w zarządzaniu taką strukturą państwową przesądzają: wspólnoty językowe (północ – Flandria, południe – Walonia, niemieckojęzyczne regiony na wschodzie), wielokulturowość, międzynarodowy status Brukseli. Walonowie przejawiają tendencje separatystyczne, mające na celu nawet zjednoczenie z Francją. Wydarzenia ostatnich lat (w tym kilkumiesięczna niemożność wyłonienia rządu) stawiają pod znakiem zapytania przyszłość państwa belgijskiego w obecnym kształcie i formie. Jeśli utrzymają się tendencje odśrodkowe, które można zaobserwować w Europie w ostatnich latach, można przypuszczać, że możliwa jest secesja Walonii. W sferze rozważań pozostaje pytanie, czy część holenderskojęzyczna będzie nadal tworzyła osobny kraj – Belgię, czy zostanie przyłączona do Niderlandów (wydaje się to mało prawdopodobne), a jedynie region Brukseli pozostanie autonomiczny, pełniąc funkcję „stolicy UE”. W krótkoterminowej perspektywie oba skonfliktowane narody będą nadal dążyły do osiągnięcia podobnych celów – zwiększenia funduszy oraz liczby reprezentantów we władzach centralnych. W dłuższej perspektywie jednak Walonia może dążyć do przyłączenia do Francji i sprzeciwiać się będzie zwiększeniu przywilejów Flamandów, którzy z kolei optować mogą na rzecz utworzeniem wielkiej Flandrii. Refleksje na temat politycznych i kulturowych dylematów związanych z funkcjonowaniem dwunarodowego państwa belgijskiego skupiają się na ogół na próbie oceny stabilności podejmowanych rozwiązań politycznych, te zaś nie mogą być jednoznaczne. W ogólnej ocenie sytuacji Belgia niezmiennie funkcjonuje jako niepodzielny organizm państwowy i poza przejściowymi trudnościami z powołaniem rządu czy kryzysami parlamentarnymi nie różni się w zasadniczym stopniu od innych demokracji tej części kontynentu europejskiego. W tej perspektywie prognozy i wątpliwości dotyczące państwa belgijskiego wkrótce mogą przestać być najważniejsze i najbardziej trafne. Kraje wspólnoty dobrowolnie zrezygnowały przecież z takich atrybutów państwowości, jak pieniądz czy kontrola graniczna. Coraz szerszy zakres spraw będących przedmiotem rozstrzygnięć instytucji unijnych pozostawia też zdecydowanie mniej swobody decyzyjnej państwom członkowskim. Jeśli proces ten będzie postępował, sprawa tego, czy Flandria i Walonia stanowią jeden organizm polityczny, czy funkcjonują oddzielnie, na zasadzie odrębnych regionów europejskich, całkowicie straci na znaczeniu. Realne niebezpieczeństwo polega na pewnym paradoksie: w przyszłości te dwa narody mogą nadal funkcjonować obok siebie, coraz bardziej się izolując, dążąc do coraz większej autonomii, czego konsekwencją może być de facto pełnienie przez państwo belgijskie jedynie mało znaczącej funkcji administracyjnej – swego rodzaju pomostu pomiędzy poziomem regionalnym i Unią Europejską. Elementem utrudniającym rozłam państwowości jest bez wątpienie status Brukseli, która ze względu na funkcję, jaką pełni w UE, nie może być podzielona na części.
Dwa najpotężniejsze konflikty na tle podziałów regionalnych w Europie Zachodniej, wspierane przez organizacje terrorystyczne mają miejsce w hiszpańskim Kraju Basków oraz w Irlandii Północnej. Sięgający średniowiecza konflikt pomiędzy katolikami (rdzenna ludność irlandzka) i protestantami (potomkowie brytyjskich kolonistów) w Irlandii Północnej związany jest z dążeniem katolików do zjednoczenia z Irlandią, a protestantów – do utrzymania związków z Koroną.
Dla Wielkiej Brytanii Irlandia Północna pozostaje nie tylko problemem natury politycznej, ale także finansowym – połącznie Irlandii i Irlandii Północnej byłoby dla Londynu rozwiązaniem akceptowalnym, gdyby nie prawo, które na taką sytuację zezwala tylko wówczas, gdy w referendum zgodę na to wyrazi większość mieszkańców. W tym przypadku większość stanowią protestanci opowiadający się za przynależnością do Wielkiej Brytanii.
Obecnie Irlandia Północna ma autonomię oraz lokalny parlament – Zgromadzenie Północnoirlandzkie, jako organ ustawodawczy i powoływany spośród jego członków Komitet Wykonawczy (rząd), organy autonomiczne, które przejęły część kompetencji brytyjskiego ministra do spraw Irlandii Północnej. Co prawda silne poczucie odrębnej tożsamości irlandzkich katolików może w przyszłości spowodować nasilenie się tendencji zjednoczeniowych z Republiką Irlandii, ale już za pomocą metod pokojowych i dialogu politycznego. Duża autonomia, jaką ma obecnie Irlandia Północna zaspokoić powinna na pewien czas ambicje elit politycznych w tym regionie, jednak z powodu historycznych zaszłości (więzi z Irlandią) oraz położenia geograficznego, proces łączenia się Irlandii z Irlandią Północną w perspektywie długoterminowej wydaje się naturalnym następstwem przemian, jakie zachodzą w całej Europie. Można prognozować, że Wielka Brytania będzie dążyła do tego, aby jak najdłużej utrzymać status quo i nie będzie zainteresowana zwiększenie autonomii Irlandii Północnej (groźba ewentualnych dążeń separatystycznych sympatyków IRA). Gdy taka postawa stanie się nie do zaakceptowania przez katolików zamieszkujących Irlandię Północną, Wielka Brytania będzie starała się szukać alternatyw dla secesji Irlandii Północnej. Część katolicka Irlandii Północnej może zaś podążać w kierunku dalszego zwiększania zakresu autonomii, by następnie zapoczątkować proces zjednoczenia z Republiką Irlandii.
W przypadku nacjonalizmu baskijskiego ma on podłoże typowo etniczne. Baskowie stanowią najstarszą grupę etniczną Półwyspy Iberyjskiego i najprawdopodobniej są najstarszym narodem Europy. Nacjonalizm baskijski jest problemem wielopłaszczyznowym, złożonym, a powstanie ETA było desperackim krokiem mającym na celu walkę przeciwko dyktaturze generała Franco. Drastyczne metody stosowane przez tę organizacje nadały jej charakter terrorystyczny. Po upadku reżimu Franco, kiedy Baskonia odzyskała dawno utraconą autonomię, w ramach królestwa Hiszpanii (odrębny rząd, administracja, policja, system podatkowy i w pewnym zakresie prawo, natomiast język baskijski jest, obok kastylijskiego, oficjalnym językiem tego regionu). ETA nie zaprzestało swej działalności i nadal dąży do uzyskania niezależności przez Baskonię, przy pewnym nawet braku tolerancji ze strony narodu, zmianie uległy jednak stasowane narzędzia: działania separatystyczne zostały zastąpione dążeniem do uzyskania jak najszerszej autonomii, bądź utworzenia z Hiszpanii państwa federacyjnego zamiast państwa wspólnot autonomicznych.
Coraz szersza autonomia jest niemal pewna, natomiast sytuacja w Hiszpanii (Katalonia, Andaluzja) daje podstawy by przypuszczać, że w perspektywie długoterminowej Hiszpania będzie ewaluowała w kierunku federacji. Co prawda rząd centralny w krótkoterminowej perspektywie zainteresowany jest utrzymaniem status quo, zaś w długoterminowej – niedopuszczeniem do jeszcze większego usamodzielnienia się Baskonii oraz zniechęcenia ludności do idei federacyjnych. W kwestii ETA podstawowym dążeniem jest doprowadzenie do zaprzestania jakiejkolwiek działalności i ostatecznej jej likwidacji. Baskowie zaś dążą do uznania ich za odrębny naród (jak w przypadku Katalonii), rozszerzenia autonomii (kwestie finansowo-podatkowe), zwiększenia uprawnień i uzyskania reprezentacji w strukturach UE oraz uznania języka baskijskiego za oficjalny język UE.
Bardziej radykalni mieszkańcy Kraju Basków będą domagali się przekształcenia Hiszpanii w państwo federacyjne lub utworzenia suwerennego państwa (chociaż takie tendencje nie cieszą się poparciem społeczeństwa). Obecnie na terenie Hiszpanii znajduje się około 17 autonomicznych grup. Trzy największe z nich: Baskowie, Katalończycy, Galijczycy stanowią 30% mieszkańców Hiszpanii. Katalonia, Baskonia to najbogatsze, najlepiej rozwinięte regiony Półwyspu Iberyjskiego (wytwarzają ponad 50% dochodu). Z perspektywy zamożności regionu nie dziwią poczynania obu zbiorowości. Paradoks, oprócz wspomnianych wyżej, polega na tym, że Baskowie mają największą swobodę spośród wszystkich regionów w Europie.
Rekomendacje i wnioski
Podsumowując, stwierdzić należy, że UE boryka się z problemami wewnętrznymi o niskiej intensywności oraz sporami i konfliktami na swym pograniczu. Wewnętrzne konflikty o podłożu nacjonalistycznym stanowią ognisko zapalne potencjalnych konfliktów zarówno dla UE jako całości, ale w większym stopniu dla poszczególnych państw członkowskich, na których terytorium się toczą. Biorąc jednak pod uwagę kulturę polityczną i bezpieczeństwa w ramach UE, konflikty te nie powinny stanowić poważnego zagrożenia dla bezpieczeństwa i spójności Unii. Znacznie poważniejsze są konflikty w bezpośrednim sąsiedztwie UE – na Bałkanach, na obszarze WNP, Bliskim Wschodzie. W przypadku UE problem stanowi brak spójnej polityki w tym zakresie spowodowany sprzecznością (czy brakiem współpracy) interesów państw członkowskich.
Nie istnieje jeden właściwy model odpowiedni do rozwiązania wszystkich problemów wynikających z faktu ścierania się interesów regionalnych w strukturach integrującej się z definicji Unii Europejskiej. Decyduje tu wielkość poszczególnych narodów, ich rozmieszczenie w państwie, realny udział w sprawowanych rządach, statut gospodarczy regionu. Paradoksalnie, rozwój gospodarczy może także pogłębić znaczenie tego czynnika, jeśli uzyskane korzyści nie będą w sposób równoprawny dystrybuowane. Odsunięcie grupy narodowej od udziału w dochodach, inwestycjach i władzy politycznej może doprowadzić do konsolidacji narodu i radykalizacji jego rządów.
Faktyczna lub domniemana represyjna polityka podatkowa i inwestycyjna wobec szybko rozwijających się prowincji wywołuje ich sprzeciw i żądania autonomii. Czynnik ten ma duże znaczenie w dwóch najbogatszych prowincjach Hiszpanii: Kraju Basków i Katalonii.
Niechęć do dzielenia się niedawno wypracowanym lub spodziewanym w przyszłości zyskiem wzmogła hasła wzywające do samodecydowania we Flandrii i Szkocji. Tendencjom separatystycznym towarzyszy także podtrzymanie tradycji narodowych i dbałość o rozwój języka. Tendencje odśrodkowe w państwach wskazywane są jako jedno z głównych niebezpieczeństw dla stabilności stosunków międzynarodowych, bowiem rozwój ideologii narodowych zagraża ukształtowanej mapie politycznej. Ruchy separatystyczne identyfikują własną podmiotowość polityczną z konkretnym terytorium, co w przypadku państw wielonarodowych może doprowadzić do ich destabilizacji wewnętrznej, a w ostateczności do rozpadu.
Separatyzmy w Europie Zachodniej zaburzają wprawdzie wewnętrzną równowagę państwa, w którym występują, zagrażać nawet mogą jego istnieniu w dotychczasowej formie, niemniej uznawane są za wewnętrzną sprawę poszczególnych państw. Czynnikiem hamującym ich eskalację są ugruntowane w krajach Europy zachodniej zasady i instytucje demokratyczne, gwarantujące poszanowanie praw człowieka, również praw mniejszości. Oznacza to respektowanie autonomii kulturalnej, gospodarczej i politycznej poszczególnych narodów zamieszkujących w państwie. Ponieważ oddanie pełnej władzy poszczególnym prowincjom grozi podziałem kraju lub secesją niektórych jej części, rządy Europy Zachodniej preferują nadanie autonomii przez przekazanie części swych uprawnień władzom lokalnym. Autonomia może spowodować, że ruchy regionalne skupią się raczej na wewnętrznej walce o władzę, niż na dążeniach separatystycznych.
Kolejną kwestią jest, czy rozwój UE, w tym współpracy regionalnej, przyczyni się do zahamowania działań odśrodkowych w państwach członkowskich. Zwiększenie powiązań i więzi wycisza historyczne oraz terytorialne spory również na poziomie regionów. Z drugiej strony integracja gospodarcza i polityczna daje szansę potencjalnym podmiotom, powstałym na skutek konfederalizacji czy podziału istniejącego państwa, na znalezienie się w istniejącym już systemie bezpieczeństwa i współpracy.
Nie istnieje uniwersalna formuła rozwiązania problemów wynikających z podziałów o charakterze regionalnym. W każdym przypadku działają inne przesłanki i występują inne okoliczności, które należy brać pod uwagę. Trudności wynikają tu ze złożoności przyczyn i wielości elementów, które tworzą współczesne ruchy nacjonalistyczne. Powstały one w przeszłości i do niej niejednokrotnie odwołują się w swoich argumentach. Dążenie do autonomii czy oderwania się od reszty kraju wyjaśniają pochodzeniem, zwyczajami, kulturą, często odrębnym językiem, podkreślając jego znaczenie dla podtrzymania tożsamości narodu.
Regionalizm w Europie Zachodniej nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa i stabilności stosunków na kontynencie. Bez wątpienia jednak może stanowić czynnik zagrożenia dla państwa, w którym występuje, kwestionując jego integralność terytorialną, porządek polityczny i bezpieczeństwo wewnętrzne. Rządy starają się powstrzymywać ruchy odśrodkowe głównie poprzez działania własne niewykraczające poza zakres prawnie dostępnych im środków. Struktura, metody i cele działań poszczególnych ruchów regionalnych nie są jednakowe, odłamy umiarkowane akceptujące zasady prawa i demokracji, negocjują z rządem centralnym. W przypadku, gdy występuje silny odłam radykalny, którego celem jest oderwanie regionu czy rozpad państwa, znacznie trudniej o kompromis. Jednak, jak pokazuje doświadczenie, żadne, nawet największe dążenia separatystyczne, również o charakterze terrorystycznym, nie przesądzą na korzyść secesji: doświadczenia Irlandzkiej Armii Republikańskiej, baskijskiej ETA czy Frontu Wyzwolenia narodowego Korsyki są na to dowodem. Wynika z tego, że bez woli ustępstw z obu stron nie udaje się rozwiązać konfliktów na tle narodowym. Jak duże mają być ustępstwa, by rozwiązać problem? Analiza sytuacji w Hiszpanii i Belgii wykazuje, że nawet daleko idące zmiany w strukturze kraju, decentralizacja i szerokie prerogatywy regionów nie zadowoliły w pełni nacjonalistów, którzy domagają się przekazania im dalszych uprawnień.
Wypracowanie wspólnego stanowiska jest zadaniem bardzo trudnym i nie oznacza jeszcze sukcesu, co dobrze ilustruje Porozumienie Wielkopiątkowe z 10 kwietnia 1998 roku w sprawie Irlandii Północnej okrzyknięte przez polityków i prasę wydarzeniem historycznym, w trakcie realizacji kilkakrotnie uległo zawieszeniu, wymagało szeregu kompromisów, rozmów i negocjacji, a mimo tego nie zostało zaakceptowane przez wszystkich członków konfliktów.
Integracja gospodarcza, wojskowa i polityczna nie zatrzymała tendencji odśrodkowych w państwach biorących w niej udział. Co więcej, ruchy separatystyczne wykorzystują instrukcje UE, aby zdystansować się wobec rządu centralnego, wskazując, że w erze globalizacji tylko struktury integracyjne są w stanie rozwiązać zagrożenia społeczne. Dlatego właśnie Katalończycy, Baskowie, Szkoci czy Bretończycy opowiadają się za przekształceniem Unii Europejskiej w federację z silną pozycją regionów. Jednak to państwa decydują o kierunkach rozwoju Unii, a pozycja regionów znajduje wyraz bardziej w sferze gospodarczej niż politycznej. Biorąc pod uwagę wszystkie te przesłanki można wysnuć wniosek natury ogólnej, wskazujący, że w przyszłości umacniać się będzie swoisty paradoks, w którym mało prawdopodobne wydaje się powstanie nowych suwerennych państw w Europie Zachodniej, sytuacja zaś będzie zmierzać ku przekazaniu regionom kolejnych uprawnień.
W kontekście sytuacji Polski zauważyć należy, że procesy decentralizacyjne i dynamiczne przemiany globalne nie wykluczają się wzajemnie, a raczej uzupełniają. Globalizacja pozostaje w ogromnej mierze domeną aktywności gospodarczej, przede wszystkim takich podmiotów, jak korporacje międzynarodowe. Natomiast regionalizm, przejawiający się głównie nasilającymi się zjawiskami integracji międzynarodowej, należy rozpatrywać jako przede wszystkim ruch zainicjowany przez państwa. Za pomocą dostępnych im narzędzi (m.in. interwencjonizmu), państwo realizować może w ramach wzajemnej współpracy najczęściej cele nie tylko gospodarcze, ale również polityczne, społeczne, w zakresie bezpieczeństwa militarnego, ochrony środowiska, integralności i poszanowania praw mniejszości. Wnioski te są szczególnie istotne w kontekście statusu Śląska i jego dążeń w kierunku autonomii. Postulaty Ruchu Autonomii Śląska zdają się nie zmierzać w kierunku odłączenia od Polski, ale daleko posuniętej autonomii. Górny Śląsk jako region historyczny wciąż funkcjonuje w świadomości swoich mieszkańców. Obszar ten, przecięty państwową granicą, podzielony jest terytorialnie pomiędzy Polskę a Republikę Czeska, co czynić może bezzasadnym podnoszenie kwestii jego homogenicznie pojmowanej polskości. Autonomia w tym przypadku oznaczać mogłaby szanse na lepsze diagnozowanie problemów i ich skuteczniejsze rozwiązywanie, ale czy – posunięta dalej – nie otwierałaby drzwi do swoistej eksterytorialności, której historyczne konotacje kojarzą się jednoznacznie pejoratywnie? To kolejny paradoks regionalizmu, który stanowi wyzwanie zarówno dla mniejszości, jak i władz państwa.
Comments are closed.