Perspektywy Inicjatywy Pasa i Szlaku w Europie Środkowej i Wschodniej

Perspektywy Inicjatywy Pasa i Szlaku w Europie Środkowej Pobierz

Analiza w skrócie:

– Chiny w ciągu siedmiu lat przekształciły Inicjatywę Pasa i Szlaku w kompleksowy mechanizm współpracy międzynarodowej.

– Polska i inne państwa Europy Środkowej i Wschodniej upatrywały we współpracy z Chinami przede wszystkim korzyści gospodarczych. Te oczekiwanie nie zostały zrealizowane.

– W ostatnich latach Pekin coraz częściej wchodził w konflikty ze swoimi partnerami. Ich źródłem są zarówno sytuacja międzynarodowa, jak i sprawy wewnętrzne samych Chin.

Jesienią mija siedem lat od ogłoszenia komponentów Inicjatywy Pasa i Szlaku. Przez ten czas chińskie przedsięwzięcie rozwinęło się właściwie w każdym aspekcie – od zakresu tematycznego, poprzez ilość podmiotów w nim uczestniczących, aż po formalizację mechanizmów współpracy. Równolegle dynamicznie ewoluowało otoczenie międzynarodowe. W jaki sposób jego zmiany wpływają na perspektywy Inicjatywy w Europie Środkowej i Wschodniej?

Rola Europy w Inicjatywie Pasa i Szlaku

Inicjatywa Pasa i Szlaku (chiń. Yidai yilu一带一路, ang. Belt and Road Initiative, BRI) składa się z dwóch komponentów – lądowego i morskiego. Pierwszy z nich, Gospodarczy Pas Jedwabnego Szlaku, został ogłoszony przez Xi Jinpinga podczas wizyty w Kazachstanie we wrześniu 2013 roku. Drugi, Morski Jedwabny Szlak XXI Wieku, miesiąc później w Indonezji. Xi, będący ówcześnie przywódcą Chin niespełna rok, zaprezentował w ten sposób platformę, która stała się jednym z jego sztandarowych przedsięwzięć.

Początkowo BRI kojarzyło się wyłącznie z rozbudową infrastruktury ułatwiającej handel międzynarodowy – dróg, kolei czy portów. Mogło się wydawać, że inicjatywa stanie się niczym więcej niż narzędziem Chin do promowania własnego eksportu, a głównym jej odbiorcą będą państwa europejskie, do których będą docierały pociągi towarowe prosto z Państwa Środka. Z czasem okazało się, że zakres przedmiotowy BRI jest znacznie większy, a jego zakres geograficzny o wiele szerszy.

Pierwszy kompleksowy dokument prezentujący chińską wizję BRI został ogłoszony w marcu 2015 roku[1]. Poza spodziewanym ujęciem w nim takich zagadnień jak promowanie inwestycji, konsumpcji i tworzenie miejsc pracy, zwrócił on również uwagę na wzmacnianie kontaktów międzyludzkich oraz wymianę kulturową. W tym zakresie Chiny przewidywały m.in. zwiększenie wymiany studenckiej, tworzenie nowych festiwali artystycznych, targów książek, kooperację w produkcji i dystrybucji filmowej, promowanie turystyki i wzajemną pomoc w organizowaniu imprez sportowych. Do typowo materialnych postulatów dołączyły więc aspekty niematerialne.

Jeśli chodzi o zakres geograficzny, stało się wtedy jasne, że sama Europa nie jest w centrum zainteresowania Chin. Według dokumentu celem BRI jest promowanie połączeń pomiędzy Azją, Europą i Afryką. Wymienia on sześć korytarzy lądowych i dwa szlaki morskie. Sześć korytarzy to: nowy Euroazjatycki Most Lądowy, Chiny-Mongolia-Rosja, Chiny-Azja Środkowa-Azja Zachodnia, Chiny-Półwysep Indochiński, a także dwa „blisko związane z BRI” – Chińsko-Pakistański Korytarz Gospodarczy oraz Korytarz Gospodarczy Bangladesz-Chiny-Indie-Birma. Pierwszy ze szlaków morskich wiedzie z wybrzeża Chin na zachód – przez Ocean Indyjski do Morza Śródziemnego, a drugi – z wybrzeża Chin na wschód, w kierunku południowego Pacyfiku. W Europie kończą się dwa z sześciu korytarzy lądowych i jeden z dwóch szlaków morskich.

BRI w Europie Środkowej i Wschodniej

W Europie Środkowej i Wschodniej (EŚW) BRI zostało przyjęte dość ciepło, głównie ze względu na czynniki ekonomiczne – nadal świeże było bowiem wspomnienie światowego kryzysu gospodarczego z lat 2007-2009. Do tamtej pory dla wielu państw regionu eksport do Europy Zachodniej stanowił niekwestionowany motor rozwoju gospodarczego. Wraz z kryzysem uwidoczniło się jednak uzależnienie od Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii i kilku innych krajów, a stolice państw EŚW musiały rozpocząć proces dywersyfikowania rynków zbytu. W tym zakresie Chiny wydawały się być idealnym partnerem. Ich rozwój gospodarczy spowolnił w wyniku światowego kryzysu, ale się nie załamał. Dodatkowo od momentu rozszerzenia Unii Europejskiej (UE) w 2004 roku, Pekin wyrażał coraz większe zainteresowanie EŚW, co szczególnie widoczne było w Polsce. Proces ocieplenia bilateralnych relacji Polski i Chin doprowadził do podpisania deklaracji o strategicznym partnerstwie podczas wizyty prezydenta Bronisława Komorowskiego w Pekinie w 2011 roku.

Dodatkowo w 2012 roku w Warszawie zainaugurowano mechanizm współpracy między Chinami a szesnastoma państwami EŚW – Albanią, Bośnią i Hercegowiną, Bułgarią, Chorwacją, Czarnogórą, Czechami, Estonią, Litwą, Łotwą, Polską, Macedonią Północną, Rumunią, Serbią, Słowacją, Słowenią i Węgrami (format „16+1”, po dołączeniu Grecji
w 2019 roku przekształcił się w„17+1”). Głównym jego efektem były coroczne szczyty szefów rządów uczestników formatu, po których ogłaszane były wytyczne dla współpracy pomiędzy Chinami i regionem. Nie jest żadną tajemnicą, że dla EŚW od samego początku najważniejszym celem współpracy było (i jest do dzisiaj) uzyskanie korzyści gospodarczych. Według danych chińskiego biura statystycznego, w 2012 roku wymiana handlowa z wymienionymi wyżej szesnastoma państwami wyniosła ok. 52 mld USD, z czego niemal 39 mld USD przypadało na chiński eksport, a tylko nieco ponad 13 mld na import z EŚW. W tym samym czasie Chiny eksportowały do samych Niemiec towary o wartości 69 mld USD, a importowały o wartości 92 mld USD[2].

BRI bardzo szybko zostało skojarzone z formatem „16+1”. Wytyczne dla współpracy po szczycie w Suzhou (2015) po raz pierwszy odwołały się do BRI[3]. W trakcie każdego kolejnego szczytu szefów rządów ten temat wracał, najczęściej w kontekście rozbudowy infrastruktury transportowej (w synergii z transeuropejską siecią transportową, TEN-T) oraz tworzenia nowych mechanizmów finansowania inwestycji.

Pierwszy etap rozwoju BRI skończył się wraz z inauguracyjnym Forum Pasa i Szlaku dla Międzynarodowej Współpracy, który został zorganizowany w 2017 roku w Pekinie. W trakcie swojego przemówienia Xi Jinping przedstawiał wtedy Inicjatywę jako współpracę win-win, na której wszyscy zyskują. Przywódca Chin posunął się wtedy nawet do ogłoszenia komplementarności między BRI a lokalnymi planami rozwojowymi, wymieniając kilka narodowych przedsięwzięć, m.in. Wietnamu, Turcji czy Mongolii. Co ciekawe, wspomniał też o brytyjskim programie „Northern Powerhouse”, mimo że Londyn nie podpisał z Chinami memorandum o budowie Pasa i Szlaku, a także „inicjatywę Bursztynowego Szlaku” Polski, mimo że nie istnieje taki narodowy program rozwojowy[4]. W forum wzięło udział co najmniej 57 delegacji zagranicznych, w tym 29 szefów rządu lub głów państw[5]. Polskę reprezentowała premier Beata Szydło. Widoczne wtedy było poszerzenie geograficzne inicjatywy w kierunku Ameryki Łacińskiej – na forum przyjechali prezydent Argentyny Mauricio Macri i sekretarz do spraw strategicznych brazylijskiego rządu Hussein Ali Kalout.

Pozorny sukces

Na papierze BRI wygląda świetnie – Inicjatywa rozrasta się pod kątem ilości członków oraz nowych dziedzin politycznych. Mimo, że z powodu braku przejrzystości trudno jest dokładnie określić listę uczestników inicjatywy, to liczba państw, które podpisały z Chinami memorandum o budowie BRI lub odnoszące się bezpośrednio do BRI przekracza 100. Dodatkowo w 2019 roku, jako pierwsze państwo G7, do inicjatywy przystąpiły Włochy. Chiny zaproponowały również różnego rodzaju tematyczne inicjatywy, których celem jest wzmacnianie współpracy międzynarodowej. Przykładami takich programów są Green Belt and Road (zielone technologie i ochrona przyrody) i Health Silk Road (współpraca w zakresie powstrzymywania i kontroli chorób zakaźnych, rozbudowa infrastruktury medycznej, edukacja lekarzy), które pojawiły się w dokumencie programowym przy okazji I forum Pasa i Szlaku[6], czy chociażby Digital Silk Road (infrastruktura teleinformatyczna i rozwój technologii smart, m.in. smart city), który został opisany w dokumencie programowym opublikowanym przez Pekin przy okazji II forum w 2019 roku[7]. Nieprzerwanie kształtują się nowe programy, np. Space Silk Road. Pierwsze spekulacje odnośnie jego powstania pojawiły się gdy w 2016 roku chiński rząd opublikował Białą Księgę poświęconą systemowi satelitarnemu Beidou, zaznaczając, że będzie on służył rozwojowi BRI[8]. Do dzisiaj nie został on uwzględniony w żadnym dokumencie programowym, ale można się spodziewać, że to tylko kwestia czasu. Space Silk Road (chiń. taikong sichou zhi lu太空丝绸之路) regularnie pojawia się w notach prasowych po spotkaniach chińskich polityków z zagranicznymi partnerami. W pewnym momencie można było odnieść wrażenie, że każda aktywność Chin na arenie międzynarodowej ma w nazwie „pas i szlak” lub „jedwabny szlak”, a Pekin odnosi same sukcesy.

Pozory jednak bywają mylące. Od 2013 roku diametralnie zmieniło się otoczenie międzynarodowe. Sam Xi Jinping często w swoich przemówieniach używa frazy „świat doświadcza wielkich i nagłych przeobrażeń nie widzianych od stulecia” (chiń. Shijie bainian weiyou zhi da bianju世界百年未有之大变局). Być może jednak sprawy zmierzają nie do końca w tym kierunku, jaki kierownictwo w Pekinie zaplanowało. Przez ostatnie siedem lat krytyka Chin na świecie diametralnie wzrosła. Waszyngton jest w stanie wojny gospodarczej z Pekinem, a polityka wobec Chin wydaje się być jednym z niewielu ponadpartyjnych konsensusów w Kongresie Stanów Zjednoczonych. Dodatkowo Sekretarz Stanu USA przy okazji swoich zagranicznych wizyt podnosi kwestie potrzeby powstrzymania Chin
i pułapki długu, w którą mają one rzekomo wpędzać swoich partnerów. Unia Europejska w ubiegłym roku określiła Państwo Środka „systemowym rywalem”, a w Afryce coraz gorętszym tematem jest rasizm Chińczyków wobec czarnoskórych, co szczególnie objawiło się w postaci kilku tegorocznych incydentów w mieście Guangzhou w południowych Chinach. Indie, z reguły dość sinosceptyczne, po incydentach na Płaskowyżu Doklam w 2017 roku oraz tegorocznym starciu w Dolinie Galwan obierają coraz twardszy kurs. Również wielu mniejszych sąsiadów Chin jest zaniepokojonych rosnącą asertywnością Pekinu. Część z nich (m.in. Birma i Malezja) renegocjowała warte miliardy dolarów kontrakty infrastrukturalne z chińskimi firmami – obniżając ich wartość, lub w zupełności z nich rezygnując.

Duża część niepokoju wobec Chin wynika z ich wewnętrznej polityki. Xi Jinping, który początkowo był postrzegany jako reformator, nie wprowadził większego pluralizmu, próbuje maksymalizować kontrolę partii nad wszystkimi aspektami życia społecznego, a także swoją kontrolę nad partią. W tym celu doprowadził nawet do zlikwidowania limitu kadencji urzędu Przewodniczącego Chińskiej Republiki Ludowej (ChRL), jednego ze swoich kluczowych stanowisk (pełni jeszcze funkcje Sekretarza Generalnego Komunistycznej Partii Chin i Przewodniczącego Centralnej Komisji Wojskowej), dzięki którym kontroluje sytuację w państwie. W Xinjiangu prowadzona jest polityka etniczna, która coraz częściej na zachodzie jest nazywana „ludobójstwem”. W Hongkongu wobec protestujących użyto wyjątkowo brutalnych technik, a przyjętą w tym roku ustawę o bezpieczeństwie narodowym wielu określa jako koniec ustroju „jedno państwa – dwa systemy”.

Krytyka wobec polityki Pekinu płynie nie tylko z zagranicy. Po zlikwidowaniu limitu kadencji przewodniczącego ChRL zintensyfikowały się publiczne wystąpienia przeciwko władzy. Nie jest to ruch masowy, ale raczej pojedyncze incydenty. Wychodzą one jednak od ludzi będących albo byłymi członkami Komunistycznej Partii Chin, albo wysoko postawionych w instytucjach publicznych, ściśle kontrolowanych przez partię. Przykładami takich osób są Ren Zhiqiang (potentat branży nieruchomości, syn byłego wiceministra handlu i były członek Ludowej Politycznej Konferencji Konsultatywnej w Pekinie), Cai Xia (była profesor w Centralnej Szkole Partyjnej) oraz Xu Zhangrun (konstytucjonalista z Uniwersytetu Tsinghua, czołowej chińskiej uczelni i zarazem alma mater Xi Jinpinga). Ren Zhiqiang i Xu Zhangrun są obecnie w areszcie, podczas gdy Cai Xia od dłuższego czasu przebywa na emigracji, co daje jej szerszą możliwość swobodnego wyrażania krytycznych opinii.

Największym cieniem na prestiżu Pekinu kładzie się jednak epidemia COVID-19. Dla niektórych państw jest to pretekst jak każdy inny, aby krytykować Chiny. Inne wykorzystują okazję, aby zrzucić na Pekin część odpowiedzialność za błędy w zakresie powstrzymywania epidemii. Najbardziej oburzające dla wielu państw były jednak działania Chin po opanowaniu sytuacji wewnętrznej. Z jednej strony pojawiły się próby przerzucenia odpowiedzialności na inne państwa, m.in. poprzez sugerowanie, że to żołnierze amerykańscy przywieźli wirus do Wuhan. Z drugiej zaś, bardzo źle została odebrana „dyplomacja maseczkowa” Pekinu i sprzedaż do innych krajów sprzętu medycznego niespełniającego wymogów bezpieczeństwa.

Niezrealizowane oczekiwania

Największym problemem w realizacji BRI w EŚW nie jest jednak krytyka ze strony państw regionu dotycząca sytuacji wewnętrznej w Chinach, a po prostu niezrealizowanie przez nie oczekiwań swoich partnerów. Co prawda wymiana handlowa z Chinami wzrosła, ale nie w sposób, który preferowałyby państwa EŚW. Jej całkowita wartość osiągnęła w 2018 roku ok. 82 mld USD, jednak aż 59 mld USD przypadało na chiński eksport, a tylko 23 mld USD na import[9]. Stosunek pomiędzy chińskim eksportem i importem pozostał praktycznie bez zmian, zwiększył się przede wszystkim deficyt handlowy państw europejskich. Sytuacji nie zmienił dość dynamiczny rozwój połączeń kolejowych pomiędzy Chinami a Europą. Bardzo często w Polsce BRI niesłusznie było redukowane tylko do aspektu jednego z sześciu korytarzy gospodarczych. Rok 2020 jest pod tym względem dość specyficzny, ponieważ epidemia nie zakłóciła funkcjonowania transportu towarowego przy użyciu pociągów w takim stopniu jak lotnisk i portów morskich, a wyroby medyczne okazały się optymalnym towarem do transportu tą drogą. Prawdopodobnie jednak powiększy to deficyt handlowy EŚW, a nie zmniejszy go.

Bardziej skomplikowana jest kwestia chińskich inwestycji w regionie, głównie z powodu odmiennych metodologii dokonywania obliczeń przez różne instytucje. Według American Enterprise Institute (AEI), między 2012 a 2020 rokiem Chiny zainwestowały w państwach formatu „17+1” łącznie 31 mld USD, z czego aż 10 mld USD w Serbii. Według obliczeń AEI 17 mld USD z tej kwoty przypada na państwa członkowskie UE (najwięcej Grecja: 4,5 mld USD)[10]. Inne obliczenia przedstawia niemiecki Mercator Institute for China Studies (MERICS). W raporcie opublikowanym w kwietniu br. podsumował on skumulowane inwestycje chińskie w UE i Wielkiej Brytanii w latach 2000-2019. W państwach członkowskich UE działających w formacie „17+1” wyniosły one łącznie tylko 9 mld euro (tym razem najwięcej na Węgrzech: 2,4 mld USD). To mniej niż w samej Finlandii, Francji, Niderlandach, Niemczech czy Włoszech[11]. Dodatkowym problemem z punktu widzenia EŚW pozostaje fakt, że w przytłaczającej większości są to przejęcia już istniejących zakładów, a nie inwestycje typu greenfield, które generowałyby nowe miejsca pracy i rozwój gospodarczy.

W sytuacji braku wymiernych efektów gospodarczych część państw EŚW zdaje się nie widzieć korzyści w realizowaniu chińskiej inicjatywy. Zwłaszcza, że korzyści ze współpracy kulturalnej (gdzie trzeba przyznać pewne sukcesy) są niczym w porównaniu z presją wywieraną przez Stany Zjednoczone na zakończenie współpracy z Pekinem. Doprowadziło to do wydarzeń, które jeszcze w 2017 roku były nie do pomyślenia. Dla przykładu, w 2019 roku premier Polski w wywiadzie dla prasy zagranicznej wprost stwierdził, że zagrożenie dla wolnego świata płynie nie tylko z Moskwy, ale także z Pekinu[12], a we wrześniu 2020 roku Tajwan odwiedziła delegacja z Czech z Przewodniczącym Senatu na czele. Trudno będzie budować wspólnie z Chinami Pas i Szlak, jeżeli takie incydenty będą się powtarzały.

BRI będzie częścią polityki Pekinu dopóki rządzi Xi Jinping – jej rozwijanie zostało wraz z „myślą Xi Jinpinga o socjalizmie z chińską charakterystyką nowej ery” wpisane w 2018 roku do konstytucji Chińskiej Republiki Ludowej. Sama inicjatywa coraz bardziej przypomina „globalny jedwabny szlak”. Natomiast w Europie nadal rządzą przywódcy, którzy wydają się widzieć przyszłość swoich państw w bliższej kooperacji z Pekinem – jak Viktor Orbán na Węgrzech czy Aleksandar Vučić w Serbii. Jednak trend jest zauważalny – oraz więcej państw EŚW jest rozczarowanych dotychczasowymi efektami i sceptycznie zerka na działania Pekinu. Chinom trudno będzie teraz go odwrócić i zająć pozycję, którą miały siedem lat temu – państwa wychodzącego z inicjatywą budzącą nadzieję na szybszy wzrost gospodarczy. Wydaje się, że wraz z epidemią zakończył się drugi etap rozwoju BRI. Kwestią otwartą pozostaje czy Pekin będzie w stanie zrewitalizować swoją inicjatywę.

Rekomendacje dla Polski

Stan relacji Polski z Chinami jest pochodną trzech czynników – współpracy gospodarczej z Pekinem, różnicy w wyznawanych wartościach politycznych oraz stosunków z Waszyngtonem. Każdy z tych aspektów wymaga zaznaczenia w ramach BRI i formatu „17+1”. W kwestii współpracy gospodarczej jasnym sygnałem byłoby obniżenie rangi polskich delegacji na szczyty tych dwóch mechanizmów. Miał już miejsce precedens uczestnictwa polskiego wicepremiera w spotkaniu „17+1”. Być może warto rozważyć, aby w tym roku (jeżeli dojedzie do szczytu) Polskę reprezentował szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów lub minister bez teki. Również w przypadku Forum Pasa i Szlaku w Pekinie w 2021 roku można obniżyć rangę delegacji). W kwestii różnic w wyznawanych wartościach politycznych należy zadbać, aby dobra transportowane w ramach BRI nie były wytworzone w miejscach, gdzie łamane są najbardziej elementarne prawa człowieka, w tym w Xinjiangu. Do rozważenia jest zainicjowanie rozwiązań, które to uniemożliwią w całej UE.

W zakresie relacji z Waszyngtonem należy poczekać na rozstrzygnięcie listopadowych wyborów prezydenckich i ewentualne ukształtowanie się nowej strategii wobec Chin. Nawet w przypadku zwycięstwa kandydata Demokratów można spodziewać się kontynuacji konfrontacyjnego kursu wobec Chin, jednak może on mieć podejście do takich kwestii jak współpraca z sojusznikami, przenoszenie łańcuchów dostaw czy blokowanie handlu pewnymi towarami.

[1]Vision And Actions On Jointly Building Silk Road Economic Belt And 21st-Century Maritime Silk Road, Belt and Road Portal, https://eng.yidaiyilu.gov.cn/qwyw/qwfb/1084.htm [dostęp: 23.09.2020].

[2]China Statisical Yearbook 2013, http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexeh.htm [dostęp: 23.09.2020].

[3]The Suzhou Guidelines for Cooperation between China and Central and Eastern European Countries, https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1318039.shtml [dostęp: 23.09.2020].

[4]Full text of President Xi’s speech at opening of Belt and Road forum, http://www.xinhuanet.com//english/2017-05/14/c_136282982.htm, [dostęp 23.09.2020].

[5]Belt and Road Attendees List,https://thediplomat.com/2017/05/belt-and-road-attendees-list/, [dostęp: 23.09.2020].

[6]Building the Belt and Road: Concept, Practice and China’s Contribution, https://eng.yidaiyilu.gov.cn/zchj/qwfb/12731.htm, [dostęp: 23.09.2020].

[7]The Belt and Road Initiative Progress, Contributions and Prospects, https://eng.yidaiyilu.gov.cn/zchj/qwfb/86739.htm [dostęp: 23.09.2020].

[8]China’s BeiDou Navigation Satellite System, http://www.scio.gov.cn/32618/Document/1480601/1480601.htm [dostęp: 23.09.2020].

[9]China Statistical Yearbook 2019, http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexeh.htm [dostęp: 23.09.2020].

[10]China Global Investment Tracker, https://www.aei.org/china-global-investment-tracker/ [dostęp: 23.09.2020].

[11]Chinese FDI in Europe: 2019 Update, https://merics.org/en/report/chinese-fdi-europe-2019-update [dostęp: 23.09.2020].

[12]Premier Polski: Zagrożenie dla wolnego świata płynie nie tylko z Moskwy, lecz także z Pekinu, https://www.tvp.info/44078692/premier-polski-zagrozenie-dla-wolnego-swiata-plynie-nie-tylko-z-moskwy-lecz-takze-z-pekinu [dostęp: 23.09.202]