Administracja Donalda Trumpa poprzez rozpoczęcie wojny handlowej w lutym 2018 roku, zasygnalizowała bardziej konfrontacyjny kurs w relacjach z Pekinem. Wyższego poziomu asertywności wobec Państwa Środka nie należy sprowadzać wyłącznie do nieprzewidywalnej i często chaotycznej prezydentury Donalda Trumpa. Wśród amerykańskich elit politycznych wypracowany został konsensus względem tego, że nowa pozycja Chin wymaga od Stanów Zjednoczonych aktywniejszej postawy i bardziej zdecydowanych działań[1]. Polityka handlowa obecnej administracji jest krytykowana z różnych stron, jednak nie ze względu na sam cel, ale z powodu jej niskiej efektywności. Można oczekiwać, że bez względu na to czy obecny prezydent wygra nadchodzące wybory, przyszłe relacje chińsko-amerykańskie będą w większym stopniu naznaczone przez rywalizację niż współpracę.
Z pozoru polityka taryf celnych dotyczy jedynie warunków wymiany i bilansu handlowego, w szerszej perspektywie wpływa ona jednak na konkurencyjność chińskich koncernów, wpływy do budżetu oraz perspektywy rozwoju, a zatem na ogólną potęgę państwa chińskiego. Uderzenie w eksport ChRL miało wymusić na władzach KPCh wprowadzenie reform systemu ochrony własności intelektualnej i warunków funkcjonowania inwestorów zagranicznych w Państwie Środka oraz ograniczenie subsydiowania firm krajowych. Po 1978 roku Chiny były zdolne zbudować największe na świecie rezerwy walutowe (przekraczające obecnie 3 biliony dolarów) w oparciu o stałe i sięgające setek miliardów nadwyżki w handlu zagranicznym oraz kradzież własności intelektualnej[2]. Jednym z najbardziej uderzających przypadków rosnącego deficytu są Stany Zjednoczone, które w 2018 roku odnotowały deficyt sięgający aż 419,52 mld dolarów, podczas gdy w 2001 roku było to jeszcze 83,09 mld[3]. Z podobnym problemem boryka się większość państw UE, w tym również Polska, która w 2018 roku zanotowała bardzo wysoki deficyt na poziomie ok. 24 mld euro[4]. W przypadku USA przenoszenie produkcji głównie do Chin doprowadziło między 2000 i 2010 rokiem do likwidacji ok. 5.8 mln miejsc pracy w przemyśle oraz częściowej deindustrializacji kraju[5]. Procesy te przyczyniły się do wzrostu niezadowolenia w środowisku robotników, które w swej kampanii wyborczej w umiejętny sposób skanalizował Donald Trump. W celu redukcji deficytu handlowego, wzmocnienia przemysłu krajowego oraz osłabienia konkurencyjności chińskich towarów, od lipca 2018 do maja 2019 roku prezydent Trump doprowadził do wprowadzenia ceł w przedziale 10-25% na towary z Chin o wartości około 360 miliardów dolarów. W odpowiedzi na te działania, władze w Pekinie, nałożyły dodatkowe cła mieszczące się w przedziale 5-25% na amerykańskie towary o wartości 110 miliardów dolarów. Obok deklarowanej przez Donalda Trumpa konieczności redukcji deficytu handlowego, u podstaw wypowiedzenia wojny handlowej stało „siedem grzechów głównych Chin”. Peter Navarro, jeden z najważniejszych doradców ekonomicznych w środowisku Donalda Trumpa, określił je w sposób następujący: “[Chiny] Muszą przestać kraść naszą własność intelektualną, przestać wymuszać transfery technologii, przestać hakować nasze komputery, przestać wdzierać się na nasze rynki i doprowadzać do bankructwa nasze firmy, zaprzestać silnego subsydiowania spółek państwowych, przestać eksportować fentanyl i przestać manipulować walutą.”[6]. Wymienione sfery aktywności proponowane przez Navarro były obiektem krytyki ze strony władz amerykańskich począwszy od lat dziewięćdziesiątych. Katalog nie podaje jednak najważniejszego motywu rozpoczęcia wojny handlowej, czyli próby powstrzymania wzrastającej potęgi gospodarczej ChRL i obrony supermocarstwowego statusu USA.
W jakim jednak stopniu cele te udało się realizować? Które państw w wyniku wojny handlowej poniosło wyższe straty? Czy jest ona jak twierdzi sam prezydent Trump: „dobra i łatwa do wygrania”? Dotychczasowy bilans wojny handlowej pozostaje trudny do jednoznacznej oceny. Raport Komisji ONZ ds. Handlu i Rozwoju wskazuje, że w pierwszej połowie 2019 roku eksport z Chin do USA zmniejszył się o 25%, co równa się sumie ok. 35 miliardów dolarów. Jednocześnie 21 miliardów z tej kwoty przełożyło się na zwiększony import do USA z innych państw (głównie Tajwan, Meksyk, Wietnam, UE) [7]. Alessandro Nicita – autor raportu – wskazuje jednocześnie na fakt, że koszty wojny handlowej obok chińskich eksporterów ponoszą głównie amerykańscy konsumenci. Inne źródła wskazują, że w największym stopniu wojna handlowa uderzyła w przemysł motoryzacyjny po obydwu stronach Pacyfiku oraz w amerykańskich farmerów. Decyzja Amerykańskiego Departamentu Rolnictwa o uruchomieniu wartego 16 miliardów dolarów programu pomocowego dowodzi, że problem jest na tyle ważny z perspektywy administracji, że wymagał bezpośredniej interwencji[8]. Jednocześnie dane oferowane przez US Census Bureau odnośnie okresu styczeń-wrzesień 2019 wskazują na wyraźne spowolnienie w obszarze wymiany handlowej. W odniesieniu do analogicznego okresu 2018 r. obroty handlowe spadły o około 66,54 mld dol. przy jednoczesnym ograniczeniu deficytu o ok 39,54 mld[9]. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że o spadek deficytu w kontaktach handlowych z Chinami wpłynął na jego zwiększenie w kontaktach z innymi partnerami (głównie Europa, Meksyk, Tajwan). Eskalacja działań wpłynęła również na pogorszenie perspektyw rozwojowych w Chinach 5,8% – 2020) oraz Stanach Zjednoczonych (1,9% – 2020).
Równolegle do polityki podwyższania taryf celnych administracja amerykańska przyjęła szereg sankcji wobec chińskich koncertów ZTE i Huawei. W marcu 2017 r. pierwsza z firm została obciążona przez Departament Handlu USA karą w wysokości 1,19 miliarda dolarów za domniemaną sprzedaż amerykańskich technologii do Iranu i Korei Północnej[10]. W kwietniu 2018 roku wprowadzono kolejne sankcje uniemożliwiające amerykańskim przedsiębiorstwom sprzedaż komponentów ZTE na okres 7 lat. Decyzja ta pozbawiła chiński koncern dostępu do układów scalonych produkowanych przez amerykański Qualcomm, znajdujących się w mniej więcej w połowie urządzeń ZTE. Ostatecznie jednak w lipcu 2018 roku doszło do ugody, na mocy której zakaz eksportu komponentów został zniesiony w zamian za wniesienie depozytu w wysokości 400 mln dolarów[11]. Ugoda nie stanowiła bynajmniej końca polityki sankcji wobec chińskich koncernów. Zyskały one zupełnie nowy wymiar 15 maja 2019 roku – to wówczas amerykański Departament Handlu na mocy wniosku egzekucyjnego (executive order) prezydenta USA[12] wydał amerykańskim firmom zakaz sprzedaży towarów i usług koncernowi. Huawei wraz z 46 powiązanymi podmiotami znalazł się na Entity List, co implikuje dla firm amerykańskich konieczność ubiegania się o specjalną licencję w celu dokonania jakiejkolwiek transakcji z podmiotem znajdującym się na liście. Wejście w życie nowych przepisów oznaczałoby, że w konsekwencji Google, Intel, Qualcomm czy Microsoft zmuszone byłyby całkowicie zerwać współpracę z chińskim gigantem w zakresie hardware i software. Zarazem jednak wobec Huawei trzykrotnie zastosowano 90-dniowy okres przejściowy (ostatni upływa 17 lutego 2020 roku), na mocy którego względem wcześniej wyprodukowanych urządzeń utrzymano wsparcie oprogramowania Android. W stosunku do nowych urządzeń zastąpienie komponentów „twardych” pozostaje w zasięgu możliwości koncernu, jednakże stworzenie konkurencyjnego oprogramowania jest nieosiągalne w perspektywie krótko- i średnioterminowej. Z tego względu flagowe modele koncernu z 2019 roku: Mate 30 i Mate 30 Pro został włączone do sprzedaży bez aplikacji Google. Odcięcie od oprogramowania i aplikacji stanowi poważną przeszkodę dla dalszego rozwoju koncernu, szczególnie na rynkach państw rozwiniętych. Wyniki finansowe Huawei za 2019 rok wskazują na utrzymująca się tendencję wzrostową w przychodach firmy (24,4%) jednak w przeważającym stopniu determinowana była ona przez wzrost sprzedaży na rynku wewnętrznym[13].
W świetle powyższego należy stwierdzić, że wojna handlowa do podpisania umowy wstępnej w połowie grudnia 2020 roku przyniosła ograniczone straty obydwu stronom. Straty te nie są jednak na tyle poważne, by doprowadzić do decydujących rozstrzygnięć w perspektywie krótkoterminowej. Kontynuacja polityki protekcjonistycznej w dłuższej perspektywie stawia Stany Zjednoczone w lepszej pozycji ze względu na ustabilizowany status największej gospodarki oraz skalę wyzwań wewnętrznych, przed którymi stoją Chiny. Na korzyść strony chińskiej przemawia natomiast stabilny charakter przywództwa i brak demokratycznej kontroli nad procesem sprawowania władzy, co zwiększa odporność ośrodka decyzyjnego na działanie wewnętrznych grup interesu. Udowodniły to dobitnie negocjacje prowadzące do zawarcia umowy wstępnej w grudniu 2020 roku. Na jej podstawie Chiny zobowiązały się do zwiększenia importu amerykańskich produktów rolnych, w tym przede wszystkim drobiu i wieprzowiny. Strona amerykańska wycofała się z kolei z planów nałożenia dodatkowych 15-procentowych ceł na towary chińskie o wartości 160 miliardów dolarów. Ponadto w umowie zawarta została deklaracja o zmniejszeniu ceł o połowę – z 15 do 7,5% – w stosunku do towarów o wartości 120 miliardów dolarów. Mimo zapewnień przedstawicieli administracji o „przełomowym” charakterze umowy, ma ona zasadniczo charakter doraźny a proponowane w niej zmiany instytucjonalne będą najprawdopodobniej powierzchowne. Umowa, wbrew deklaracjom, stanowi sukces Pekinu, nie Waszyngtonu. Jak wskazuje Paul Krugmann ogólny deficyt handlowy USA uległ dalszemu pogłębieniu z tą różnicą, że zmianie uległy jego źródła[14]. Uzgodniony wzrost eksportu produktów rolnych do Chin nie jest w stanie odwrócić niekorzystnych dla USA trendów ekonomicznych, a co najwyższej uspokoić amerykańskich farmerów, stanowiących naturalny elektorat urzędującego prezydenta. Niezwykle istotna kwestia subsydiowania spółek przez władze chińskie pozostała jak dotychczas nietknięta. Ograniczony charakter porozumienia wynika ze słabej pozycji negocjacyjnej prezydenta Donalda Trumpa, zmagającego się z procedurą impeachmentu oraz przygotowującego się do wyborów prezydenckich w listopadzie 2020 roku. Donald Trump zmuszony jest wykazać w kampanii, że jego działania przynoszą pożądane skutki, a Stany Zjednoczone z wojny handlowej wyłoniły się jako zwycięzca. W przeciwieństwie do systemu demokratycznego, system monopartyjny w Chinach zapewnia władzom w Pekinie względną ciągłość władzy a co za tym idzie również zdolność do „przeczekania” kryzysu i wynegocjowania korzystniejszych warunków porozumienia. W przeciwieństwie do administracji Xi Jipinga, Donald Trump znajduje się pod silną presją ze strony przedstawicieli sektora rolniczego i motoryzacyjnego, które poniosły najwyższe straty z tytuły wprowadzenia ceł.
Mało prawdopodobna jest także radykalna zmiana polityki
względem koncernu Huawei oraz innych potentatów technologicznych z sektora
teleinformatycznego. Dla Amerykanów udział Chin w tworzeniu sieci oraz
standardów 5G w skali globalnej oznaczać będzie wzmocnienie ekonomicznej
pozycji tego państwa oraz możliwości jego politycznego oddziaływania na
sojuszników amerykańskich w perspektywie długoterminowej. Do powyższego
dochodzą kwestie bezpieczeństwa informacyjnego i możliwość zwiększenia
potencjału chińskich służb wywiadowczych, dzięki wykorzystaniu znajomości
infrastruktury 5G. Szanse na radykalną zmianę stanowiska amerykańskiej
administracji są niskie, gdyż stałaby w sprzeczności z długoterminowymi celami
strategii bezpieczeństwa. Z perspektywy
Pekinu polityka wsparcia najpotężniejszych i najbardziej innowacyjnych
koncernów stanowi naturalną drogę do realizacji interesów państwa i zdobycia
wiodącej pozycji na rynkach światowych. Wprowadzenie efektywnego reżimu ochrony
własności intelektualnej będzie możliwe wówczas, gdy władze chińskie uznają, że
sprzyjać on będzie realizacji długoterminowej strategii rozwoju państwa.
Interesy Waszyngtonu i Pekinu są we wskazanych punktach sprzeczne, dlatego
można oczekiwać, że ostateczne porozumienie nie przyniesie pożądanych przez USA
rozwiązań.
Wojna handlowa nie przyniosła gospodarce chińskiej
dramatycznych strat a Stanom Zjednoczonym oczekiwanych zmian w podejściu Pekinu
do praktyk gospodarczych czy ram instytucjonalnych. Biorąc pod uwagę sprzeczne
interesy strategiczne, ostateczne porozumienie będzie miało raczej ograniczony
zakres i nie przyniesie rozwiązań systemowych o charakterze transformatywnym.
Wyjątkiem może być sytuacja gdy władze chińskie uznają, że nowe rozwiązania
sprzyjać będą ochronie chińskich innowacji. W dłuższej perspektywie
niekorzystne środowisko międzynarodowe stanowi przeszkodę dla procesów
transformacji gospodarki ChRL. Jednocześnie demokratycznie wybierane władze
amerykańskie będą miały problem z utrzymaniem kosztownej dla obywateli i grup interesu
polityki protekcjonistycznej. Nasilająca się presja gospodarcza ze strony
Waszyngtonu z jednej strony utrudnia proces gospodarczej ekspansji Chin, z
drugiej jednak strony ma szansę przyspieszyć działania Pekinu zmierzające do
zdobycia technologicznej niezależności w odniesieniu do oprogramowania,
produkcji półprzewodników oraz innych zaawansowanych technologii. W wymiarze
wizerunkowym wojna handlowa doprowadziła do osłabienia reputacji Stanów
Zjednoczonych, które nie były w stanie osiągnąć zakładanych początkowo celów.
Pogorszeniu uległy relacje z państwami sojuszniczymi oraz reputacja USA jako
państwa promującego wolny handel i rozwiązania multilateralne.
Poprzednie części
[1] David Shambaugh, The New American Bipartisan Consensus on China Policy, “China-US Focus”, 21 września 2018, dostęp: https://www.chinausfocus.com/foreign-policy/the-new-american-bipartisan-consensus-on-china-policy; Fareed Zakaria, The New China Scare: Why America Shouldn’t Panic About Its Latest Challenger, “Foreign Affairs”, Vol. 99, No. 1 2020, dostęp: https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2019-12-06/new-china-scare.
[2] Amerykańska komisja powołana w celu zbadania skali zjawiska w raporcie końcowym stwierdziła, że straty gospodarki amerykańskiej z tytuły kradzieży własności intelektualnej przekraczają rocznie 225 miliardy dolarów, a mogą w istocie sięgać 600 miliardów. Zob. REF: Section 301 Investigation: China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation, The Commission on the Theft of American Intellectual Property, maj 2018, dostęp: http://ipcommission.org/
[3] Trade in Goods with China, United States Census Bureau, dostęp: https://www.census.gov/foreign-trade/balance/c5700.html#2001
[4] Ocena sytuacji w handlu zagranicznym w 2018 roku, Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii, 2019, s. 23, dostęp: https://www.gov.pl/attachment/112bf04c-f46c-44d8-a57a-e83a99a4f093.
[5] Robert Z. Lawrence and Lawrence Edwards, US Employment Deindustrialization: Insights from History and the International Experience, Peterson Institute, “Policy Brief”13-27, październik 2013, s. 1.
[6] Zack Budryk, Top aide: China must end 'Seven Deadly Sins’ to stop trade war, “The Hill”, 8 kwietnia 2019, dostęp: https://thehill.com/homenews/sunday-talk-shows/456092-top-aide-names-seven-deadly-sins-china-must-end-to-stop-trade-war.
[7] Alessandro Nicita, Trade and trade diversion effects of United States tariffs on China, UNCTAD Research Paper No. 37 UNCTAD/SER.RP/2019/9, s. 11.
[8] USDA Announces Details of Support Package for Farmers, U.S. Department of Agriculture, Press Release
Release No. 0114.19, 25 lipca 2019, dostęp: https://www.usda.gov/media/press-releases/2019/07/25/usda-announces-details-support-package-farmers.
[9] Trade in Goods with China, US Census Bureau, dostęp: https://www.census.gov/foreign-trade/balance/c5700.html
[10] Secretary of Commerce Wilbur L. Ross, Jr. Announces $1.19 Billion Penalty for Chinese Company’s Export Violations to Iran and North Korea, U.S. Office for Public Affairs, Tuesday, March 7, 2017, dostęp: https://www.commerce.gov/news/press-releases/2017/03/secretary-commerce-wilbur-l-ross-jr-announces-119-billion-penalty.
[11] Commerce Department Lifts Ban After ZTE Deposits Final Tranche of $1.4 Billion Penalty, U.S. Office for Public Affairs, July 13, 2018, dostęp: https://www.commerce.gov/news/press-releases/2018/07/commerce-department-lifts-ban-after-zte-deposits-final-tranche-14.
[12] Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain, The White House, 15 maja 2019, dostęp: https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-securing-information-communications-technology-services-supply-chain/
[13] Huawei Announces Q3 2019 Business Results, 16 października 2019, dostęp: https://www.huawei.com/en/press-events/news/2019/10/huawei-announces-q3-2019-business-results
[14] Paul Krugmann, How Trump Lost His Trade War On speaking loudly and carrying a small stick, “New York Times”, 16 grudnia 2019, dostęp: https://www.nytimes.com/2019/12/16/opinion/trump-china-trade.html
[…] Kontekst strategicznej rywalizacji USA i ChRL cz. 1 Transformacja technologiczna Chin jako wyzwanie dla Stanów Zjednoczonych cz. 2 Wojna handlowa jako narzędzie rywalizacji technologicznej cz. 3 […]