Wynik wyborów parlamentarnych w Polsce został entuzjastycznie przyjęty w Niemczech. Choć rząd niemiecki wstrzymywał się z komunikatami przez pierwsze dni, radości nie kryło wielu niemieckich polityków i komentatorów, a były ambasador w Warszawie Rolf Nikel powiedział wręcz, że „Polscy wyborcy zrobili europejską wiosnę w środku października”(Rogalska, 2023). W Unii Europejskiej trwa dyskusja nad odejściem od zasady jednomyślności w Radzie, na czym zależy w szczególności Niemcom, a Polska pod rządami Zjednoczonej Prawicy, jako regionalny lider, była w tych planach przeszkodą. Co więcej, w czerwcu 2024 roku odbędą się wybory do Parlamentu Europejskiego, w wyniku których siły eurosceptyczne bądź przeciwne federalizacji mogą zwiększyć liczbę mandatów, więc ewentualna reforma instytucjonalna UE, idąca w kierunku federalizacji, byłaby jeszcze bardziej utrudniona. Dlatego zwycięstwo opozycji w Polsce jest faktem o doniosłym znaczeniu dla całego regionu Trójmorza.
Różne propozycje reformy instytucjonalnej UE
W maju 2022 roku prace zakończyła Konferencja w sprawie przyszłości Europy, opisywana jako oddolna inicjatywa, która miała dać szasnę wypowiedzenia się obywatelom UE na temat przyszłości wspólnoty. W raporcie końcowym znalazła się propozycja, by odejść od zasady jednomyślności w Radzie Unii Europejskiej na rzecz podejmowania decyzji większością kwalifikowaną (QMV), choć „ważenie” głosów powinno odbywać się tak, by interesy mniejszych państw członkowskich były zabezpieczone (Conference on the Future of Europe. Report on the final outcome, 2022, p. 83). Jednomyślność miałaby obowiązywać jedynie w przypadku przyjmowania nowych członków lub zmiany traktatów. Już teraz ok. 80 proc. europejskich aktów prawnych przyjmuje się poprzez QMV, a zgoda wszystkich krajów wymagana jest w sprawach delikatnych, takich jak Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa czy finanse unii.
Parlament Europejski wezwał wówczas do zmiany traktatów, obejmującej zniesienie prawa weta oraz zwiększenie uprawnień UE w dziedzinie zdrowia, energetyki, obronności, polityki gospodarczej i społecznej (Parlament rozpoczyna proces zmiany traktatów UE | Aktualności | Parlament Europejski, 2022). Jednak 13 państw członkowskich: Bułgaria, Chorwacja, Czechy, Dania, Estonia, Finlandia, Łotwa, Litwa, Malta, Polska, Słowenia i Szwecja sprzeciwiło się temu pomysłowi, argumentując, że nawet w obliczu wojny na Ukrainie unii udało się wypracować wspólne stanowisko w ramach obowiązujących traktatów („Non-paper by Bulgaria, Croatia, the Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, Latvia, Lithuania, Malta, Poland, Romania, Slovenia, and Sweden on the outcome of and follow-up to the Conference on the Future of Europe”, 2022). Parlament stworzył na razie wstępną, własną propozycję reformy instytucjonalnej, którą podpisało pięciu sprawozdawców z Komisji konstytucyjnej PE (AFCO), a następnie została ona przyjęta przez komisję 25 października 2023 roku (kolejnym krokiem jest głosowanie nad nią całego PE, potem trafi do Rady UE i Rady Europejskiej, która większością zwykłą zdecyduje, czy UE ma nadal pracować nad zaproponowanymi zmianami). Podpisu nie złożył pod nią natomiast Jacek Saryusz-Wolski z Europejskiej Partii Konserwatystów i Reformatorów, argumentując, że pomysły w niej zawarte doprowadziłyby do „radykalnej centralizacji UE” (Czy będą zmiany w Traktatach UE? | EuroPAP News, 2023).
W dokumencie proponuje się głosowanie większością kwalifikowaną w sprawach dotyczących polityki zagranicznej, w szczególności sankcji i zatwierdzania kolejnych etapów w procesie akcesyjnym nowych członków, ale i odejście od weta w przypadku podatków oraz przeciwdziałania dyskryminacji.
Propozycja zawiera także przekazanie Unii Europejskiej wyłącznych kompetencji w obszarze środowiska, bioróżnorodności i negocjacji ws. zmian klimatu.
Dziedziny takie zdrowie publiczne, ochrona ludności, przemysł i edukacja powinny stać się kompetencjami dzielonymi, a dotychczasowe kompetencje dzielone UE dotyczące energii, spraw zagranicznych bezpieczeństwa i międzynarodowych projektów infrastrukturalnych powinny zostać rozszerzone. (Draft report on proposals of the European Parliament for the amendment of the Treaties (2022/2051(INL)), 2023, pp. 4–8). Jeszcze dalej posunięte postulaty zawiera raport niemiecko-francuskiej grupy ekspertów z września 2023 roku, który zakłada, podobnie jak zalecenia po Konferencji w sprawie przyszłości UE, objęcie wszystkich polityk unijnych zasadą większości kwalifikowanej, za wyjątkiem przyjmowania nowych członków i dalszej zmiany traktatów.
W krótkiej perspektywie postuluje się użycie instytucji klauzul pomostowych bądź konstruktywnego wstrzymania się od głosu w celu obejścia konieczności głosowania poprzez jednomyślność. Oba rozwiązania ujęte są w obowiązujących traktatach. Pierwsze polega na wyjątkowym zastosowaniu QMV w wybranym obszarze wrażliwym, ale na to także muszą się zgodzić wszystkie państwa członkowskie oraz Parlament Europejski (EUR-Lex – passerelle_clauses – EN – EUR-Lex, no date). Drugie natomiast to wstrzymanie się od głosu zamiast blokowania danej decyzji, np. w sprawie potępienia agresywnych poczynań państwa trzeciego (EUR-Lex – abstention – PL – EUR-Lex, no date). Gdyby nie było to możliwe, powinno się stopniowo dążyć do objęcia QMV kwestii rządów prawa, polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz polityki fiskalnej i podatkowej. Autorzy raportu postulują jednak także, aby wprowadzić pewne mechanizmy kontrolne – na przykład zmianę definicji większości kwalifikowanej na 60 proc. państw członkowskich UE i 60 proc. ludności (aktualnie odpowiednio 55 proc. i 65 proc.) oraz klauzulę, umożliwiającą wycofanie się danego kraju z decyzji podjętej przez QMV (Unijna debata o głosowaniu większością kwalifikowaną w WPZiB. Reforma a rozszerzenie, 2023). Podobne postulaty, dotyczące w szczególności finansów oraz Wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, znalazły się we wspólnym oświadczeniu Francji i Niemiec ze stycznia 2023 roku (‘Joint declaration-Franco-German Council of ministers’, 2023).
Reforma z perspektywy Niemiec, Francji i Trójmorza
W debacie na temat przyszłości Unii Europejskiej zmiana traktatów w kierunku odejścia od zasady jednomyślności często przedstawiana jest jako konieczność, jeżeli wspólnota ma się poszerzyć o nowych członków – np. państwa Bałkanów Zachodnich, Mołdawię czy Ukrainę. Podnosi się, że już teraz UE jest mało sterowalna, ponieważ są państwa, takie jak Węgry, które używają weta jako dźwigni do załatwiania swoich egoistycznych interesów. W tej narracji jednak głównym hamulcowym dalszej europejskiej integracji są kraje Europy Środowo-Wschodniej (Bergmann, 2022). Warto zauważyć, że związanie tych dwóch spraw – włączenia Ukrainy do UE i federalizacji – nosi znamiona moralnego szantażu. Jest postawienie sprawy na ostrzu noża – albo małe państwa zgodzą się na osłabienie swojej pozycji, albo będą postrzegane w środowisku międzynarodowym jako te, które nie chcą wpuścić do UE Ukrainy, za swoją prozachodnią postawę płacącą krwią.
Już teraz łączna populacja Niemiec i Francji wynosi 152 mln ludzi, co stanowi 34 proc. ludności całej UE. Dzięki temu państwa te mogą, niemal samodzielnie, zablokować każdą decyzję przyjmowaną przez QMV.
Dla porównania, populacja wszystkich państw Trójmorza to aktualnie niecałe 120 mln (Demographic balance, 2022 – Statistics Explained, 2021). Odejście od jednomyślności, szczególnie po wyjściu z UE Wielkiej Brytanii, umacnia przewagę najsilniejszych państw unii, a słabsze pozbawia ostatniego narzędzia nacisku, które umożliwia im pilnowanie swojego interesu – weta w ważnych sprawach. Co więcej, zdobycie przez nie przewagi wymaga dogadania się nie w gronie trzech, a trzynastu państw, co jest niezwykle trudne. W unii, która rozszerzyłaby swoje wyłączne kompetencje dzielone i całkowite na kolejne obszary, a decyzje zapadają niemal wyłącznie przez QMV, Niemcy mogłyby ostatecznie przypieczętować swoją gospodarczą i polityczną dominację nad Europą Środkowo-Wschodnią.
Nic więc dziwnego, że Olaf Scholz wielokrotnie dał się poznać jako zwolennik rozszerzenia QMF, w szczególności zaś w słynnym eseju The Global Zeitewende w Foreign Affairs (Scholz, 2022), a działania na rzecz dalszej federalizacji UE są częścią umowy koalicyjnej SPD-Zieloni-FPD, popiera je także CDU/CSU. W pierwszej kolejności Berlin chciałby, żeby QMV objął Wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, ponieważ postulat ten, w obliczu wojny na Ukrainie i postępowania Węgier, budzi najmniej kontrowersji. Francja także chce dążyć do tego celu, jednak inną drogą – poprzez projekt „Europy dwóch prędkości”, czyli głębszej integracji części najbogatszych państw UE, stawiającej pozostałych przed dylematem: albo dołączenie, albo marginalizacja. Powodem takiego postępowania jest obawa francuskich elit, że poparcie niemieckiego projektu mogłoby zostać źle odebrane przez społeczeństwo, silnie przywiązane do suwerenności (Unijna debata o głosowaniu większością kwalifikowaną w WPZiB. Reforma a rozszerzenie, 2023).
Dalsza federalizacja pozwoliłaby Francji skuteczniej dążyć do budowy autonomii strategicznej Unii Europejskiej. Ponieważ państwo to dysponuje najsilniejszą armią w UE i nowoczesnym przemysłem obronnym, wzrosłaby jego rola jako gwaranta bezpieczeństwa, a tym samym i polityczna. Paryż chciałby też większego uwspólnotowienia polityki podatkowej i socjalnej – wysokie koszty pracy sprawiają, że pogarsza się konkurencyjność francuskiej gospodarki. Rząd mówi wręcz o „dumpingu” fiskalnym i socjalnym, który miałyby stosować inne kraje wspólnoty (Maślanka, 2021). Odejście od weta ułatwiłoby Francji forsowanie rozwiązań takich jak np. europejska płaca minimalna. Wreszcie współdziałanie w tandemie z Berlinem jest dla Paryża niejako koniecznością – w ten sposób, przynajmniej od strony prestiżu międzynarodowego, udaje się uciec od rzeczywistości, którą jest słabość w stosunku do zachodniego partnera. Jak powiedział kiedyś Nicolas Sarkozy: „Bez Francji Niemcy przerażają wszystkich. Bez Niemiec Francja nie przeraża nikogo” (Koszel, 2022, p. 273).
Ku federalizacji
Niemcom udało się już utworzyć koalicję państw, które są zwolennikami wprowadzenia QMV we Wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa, do której dołączyły Belgia, Finlandia, Francja, Włochy, Luksemburg, Holandia, Słowenia, Hiszpania, Rumunia, Szwecja i Dania. Portugalia natomiast powołała tzw. grupę atlantycką, w skład której wchodzą Francja, Hiszpania, Irlandia, Belgia, Holandia i Dania. Jej członków łączy postulat reformy UE przed jej rozszerzeniem (Unijna debata o głosowaniu większością kwalifikowaną w WPZiB. Reforma a rozszerzenie, 2023). Można zauważyć, że odejście od jednomyślności, choć na razie w ograniczonym stopniu, znajduje coraz więcej zwolenników. Z większych państw UE nieprzychylnego stosunku należało oczekiwać ze strony włoskiego rządu Giorgii Meloni oraz polskiej Zjednoczonej Prawicy.
Aktualnie szykuje się jednak nowe otwarcie w relacjach Polska-UE i z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że rząd, na który utworzy dotychczasowa opozycja, w znacznym stopniu poprze niemiecki projekt, tym samym zwiększając szanse jego realizacji jeszcze w tej kadencji Parlamentu Europejskiego.
Należy zauważyć, że głos Polski jako państwa najludniejszego, największego i posiadającego największą gospodarkę w Trójmorzu ma duże znaczenie – przykładem jest decyzja rządu w Warszawie o tym, aby nie zezwalać na import ukraińskiego zboża – dopiero po niej pozwoliły sobie na to inne kraje: Bułgaria, Słowacja, Rumunia oraz Węgry, wymuszając zgodę Komisji Europejskiej. Bez niego państwom małym będzie zdecydowanie trudniej opierać się naciskom na federalizację. Jedynym dużym graczem, który może się im przeciwstawić, pozostaną zatem Włochy, które jednak borykają się z gwałtownym napływem migrantów. Są nawet obawy, że może to doprowadzić to upadku rządu (Pascale, 2023). Postawa Polski jest zatem kluczowa w debacie na temat przyszłości Unii Europejskiej. Wiele wskazuje na to, że minione wybory przyspieszą proces federalizacji.
Bibliografia
Bergmann, M. (2022) The EU’s next big deal: Enlargement for treaty reform – POLITICO. Available at: https://www.politico.eu/article/eu-next-big-deal-enlargement-treaty-reform/ (Accessed: 18 October 2023).
‘Conference on the Future of Europe. Report on the final outcome’ (2022) in. Available at: https://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20220509RES29121/20220509RES29121.pdf (Accessed: 18 October 2023).
Czy będą zmiany w Traktatach UE? | EuroPAP News (2023). Available at: https://europapnews.pap.pl/czy-beda-zmiany-w-traktatach-ue (Accessed: 18 October 2023).
Demographic balance, 2022 – Statistics Explained (2021). Available at: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=File:Tab_1_rev_Demographic_balance,_2022_(thousands).png#filelinks (Accessed: 18 October 2023).
Draft report on proposals of the European Parliament for the amendment of the Treaties (2022/2051(INL)) (2023). Available at: https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/AFCO/PR/2023/09-14/1276737EN.pdf (Accessed: 18 October 2023).
EUR-Lex – abstention – PL – EUR-Lex (no date). Available at: https://eur-lex.europa.eu/EN/legal-content/glossary/abstention-constructive-positive-abstention.html (Accessed: 23 October 2023).
EUR-Lex – passerelle_clauses – EN – EUR-Lex (no date). Available at: https://eur-lex.europa.eu/PL/legal-content/glossary/passerelle-clauses.html (Accessed: 23 October 2023).
‘Joint declaration-Franco-German Council of ministers’ (2023). Available at: https://ambafrance.org/IMG/pdf/joint_statement_-_23rd_franco-german_council_of_ministers.pdf (Accessed: 23 October 2023).
Koszel, B. (2022) ‘Europejskie wyzwania dla partnerstwa niemiecko-francuskiego’, in nteresy – wartości – kompromisy. Polityka zagraniczna Niemiec w erze Angeli Merkel, pp. 233–273.
Maślanka, Ł. (2021) Wybory i prezydencja – perspektywy europejskiej polityki Francji . Available at: https://www.pism.pl/publikacje/wybory-i-prezydencja-perspektywy-europejskiej-polityki-francji (Accessed: 23 October 2023).
„Non-paper by Bulgaria, Croatia, the Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, Latvia, Lithuania, Malta, Poland, Romania, Slovenia, and Sweden on the outcome of and follow-up to the Conference on the Future of Europe” (2022). Available at: https://twitter.com/SwedeninEU/status/1523637827686531072 (Accessed: 18 October 2023).
Parlament rozpoczyna proces zmiany traktatów UE | Aktualności | Parlament Europejski (2022). Available at: https://www.europarl.europa.eu/news/pl/press-room/20220603IPR32122/parlament-rozpoczyna-proces-zmiany-traktatow-ue (Accessed: 18 October 2023).
Pascale, F. (2023) Meloni: Włochom nie grozi rząd techniczny – EURACTIV.pl. Available at: https://www.euractiv.pl/section/demokracja/news/meloni-wlochom-nie-grozi-rzad-techniczny/ (Accessed: 18 October 2023).
Rogalska, A. (2023) Wyniki wyborów 2023. Niemieckie media reagują: Upada główny bastion populizmu – GazetaPrawna.pl. Available at: https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/swiat/artykuly/9324011,wyniki-wyborow-2023-niemieckie-media-reaguja-upada-glowny-bastion-po.html (Accessed: 18 October 2023).
Scholz, O. (2022) Olaf Scholz: The Global Zeitenwende | Foreign Affairs. Available at: https://www.foreignaffairs.com/germany/olaf-scholz-global-zeitenwende-how-avoid-new-cold-war (Accessed: 18 October 2023).
Unijna debata o głosowaniu większością kwalifikowaną w WPZiB. Reforma a rozszerzenie (2023). Available at: https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarze-osw/2023-10-12/unijna-debata-o-glosowaniu-wiekszoscia-kwalifikowana-w-wpzib (Accessed: 18 October 2023).
Foto: Pexels, zdjęcie dodane przez Marco: https://www.pexels.com/pl-pl/zdjecie/flagi-administracja-maszty-flagowe-komisja-europejska-13153479/.
Comments are closed.