Wzloty i upadki polskiej prezydencji w Radzie UE – bilans

Wprowadzenie

Z dniem 30 czerwca Polska zakończyła półroczną rotacyjną prezydencję w Radzie Unii Europejskiej (Rada UE), podczas której realizowała program oparty o fundamentalne hasło: “Bezpieczeństwo, Europo!”. Priorytety polskiego przewodnictwa w Radzie UE opierały się na siedmiu filarach szeroko pojętego bezpieczeństwa: 1) Zdolność do obrony, 2) Ochrona ludzi i granic, 3) Odporność na obcą ingerencję i dezinformację, 4) Zapewnienie bezpieczeństwa i swobody działalności gospodarczej, 5) Transformacja energetyczna, 6) Konkurencyjne i odporne rolnictwo, 7) Bezpieczeństwo zdrowotne[1].

Druga w historii Polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej (po raz pierwszy sprawowana w 2011 roku), przypadła na wyjątkowo wymagający czas. Tocząca się wojna na Ukrainie, globalna niestabilność geopolityczna oraz narastające zagrożenia dla fundamentów demokratycznych stanowiły tło dla działań polskiego przewodnictwa. Oceny tej prezydencji są jednak podzielone[2]. Dla jednych była ona momentem przełomowym, który zmusił Unię Europejską do porzucenia złudzeń o trwałym pokoju na kontynencie. Dla innych, niewidoczną, nieskuteczną i pełną niewykorzystanych szans. Jak zatem rzeczywiście należy ocenić polską prezydencję? Co przeważa w jej bilansie: sukcesy czy rozczarowania? Przyjrzyjmy się najważniejszym inicjatywą.

Bilans polskiej prezydencji

Od początku swojej prezydencji Polska deklarowała jednoznaczny cel: wzmocnienie bezpieczeństwa Europy w siedmiu kluczowych wymiarach: zewnętrznym, wewnętrznym, informacyjnym, ekonomicznym, energetycznym, żywnościowym i zdrowotnym[3]. Program polskiego przewodnictwa oparty został na kompleksowym ujęciu bezpieczeństwa jako podstawy stabilności i rozwoju całej Wspólnoty.

Przez sześć miesięcy Polska kierowała pracami Rady Unii Europejskiej, podejmując inicjatywy i negocjacje w ramach siedmiu wyznaczonych filarów. W tej części poddana zostanie analizie realizacja każdego z tych priorytetów, zarówno w kontekście osiągniętych rezultatów, jak i niewykorzystanych szans. Bilans ten nie jest jednoznaczny, lecz pozwala uchwycić skalę ambicji, determinację oraz ograniczenia, z jakimi mierzyła się Polska jako państwo przewodniczące.

Zdolność do obrony

Jednym z najbardziej znaczących, jeśli nie najważniejszym, osiągnięciem polskiej prezydencji w Radzie UE było doprowadzenie do przyjęcia przełomowego programu zwiększającego unijne wydatki na obronność: Security Action for Europe (SAFE). W ciągu zaledwie 71 dni od przedstawienia propozycji legislacyjnej udało się wypracować porozumienie i zatwierdzić instrument, który przewiduje przeznaczenie aż 150 miliardów euro na wsparcie przemysłu obronnego państw członkowskich. Zgodnie z szacunkami Ministerstwa Obrony Narodowej, Polska może znaleźć się w gronie największych beneficjentów tego programu, co stanowi istotny impuls nie tylko dla krajowego sektora zbrojeniowego, ale i dla całej europejskiej architektury bezpieczeństwa. Szczególną uwagę zwraca błyskawiczne tempo prac legislacyjnych. Jak zauważył minister ds. Unii Europejskiej i rzecznik rządu Adam Szłapka – zazwyczaj tego typu rzeczy trwają przez kilka prezydencji[4].

Mechanizm Security Action for Europe (SAFE) opiera się na udzielaniu pożyczek zabezpieczonych budżetem Unii Europejskiej. Ich maksymalny łączny pułap wyniesie 150 miliardów euro, a okres spłaty może sięgać nawet 45 lat. Co istotne, projekty realizowane w ramach SAFE będą zwolnione z podatku VAT, co dodatkowo zwiększa atrakcyjność programu dla potencjalnych beneficjentów. SAFE ma stanowić odpowiedź na dwa strategiczne wyzwania: potrzebę wzmocnienia europejskiego sektora obronnego oraz konieczność szybkiego uzupełniania braków zdolnościowych wynikających z intensywnego wspierania Ukrainy[5]. Choć nie udało się osiągnąć pełnej równowagi między tymi celami, przyjęte rozwiązania oferują istotne kompromisy. Jednym z kluczowych zapisów jest ograniczenie udziału komponentów pochodzących spoza Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego, EFTA i Ukrainy[6]. Wartość takich podzespołów w końcowym produkcie nie może przekraczać 35%. Oznacza to, że minimum 65% wartości każdego projektu musi opierać się na komponentach wytworzonych w Europie lub na Ukrainie[7]. Przewidziano jednak pewne wyjątki od tej reguły. Dopuszczalne będzie finansowanie projektów, w których podwykonawca spoza UE/EOG/EFTA/Ukrainy odpowiada za 15–35% wartości umowy, pod warunkiem, że kontrakt został zawarty przed wejściem w życie rozporządzenia lub beneficjent wykaże, że realizacja projektu bez udziału partnera zewnętrznego byłaby niemożliwa[8]. To rozwiązanie ma kluczowe znaczenie zwłaszcza dla państw, których przemysły zbrojeniowe są silnie powiązane z partnerami spoza Unii, takich jak Polska.

Ponadto w podsumowaniu półrocznej prezydencji polski rząd podkreślił, że to właśnie w jej trakcie Komisja Europejska zaprezentowała dwa strategiczne dokumenty wyznaczające nowe kierunki europejskiej polityki obronnej: Białą księgę w sprawie obronności „Gotowość 2030” oraz plan ReArm Europe. Dokument „Gotowość 2030”, zakłada wzmocnienie zdolności reagowania Unii Europejskiej na zagrożenia militarne, lepszą koordynację inwestycji obronnych oraz przyspieszenie modernizacji sił zbrojnych państw członkowskich[9].

Warto również dodać, że w dużej mierze dzięki aktywnemu zaangażowaniu Polski jako państwa przewodniczącego Radzie UE, przedłużono dotychczasowe sankcje na Federację Rosyjską, wprowadzając 16. oraz 17. pakiet sankcji. Znalazły się w nim kolejne ograniczenia dotyczące wymiany handlowej, w tym nowe restrykcje w sektorze energetycznym. Dodatkowo na unijną listę trafiły kolejne podmioty zaangażowane w eksport rosyjskiej ropy, a także zakazem portowym objęto dodatkowe 189 statków należących do tzw. rosyjskiej floty cieni[10].

Ochrona ludzi i granic

W tym obszarze ciężko doszukiwać się działających systemów. Za zadanie polska prezydencja postawiła sobie m.in. “[…]wspólnie wskażemy odpowiedzi na wyzwania w zakresie migracji i bezpieczeństwa granic zewnętrznych UE, będziemy działać na rzecz ograniczenia nielegalnej migracji i wzmocnienia skuteczności powrotów.[…]działania na rzecz adekwatnej odpowiedzi UE na zagrożenia hybrydowe, w szczególności instrumentalizację migracji. Zmierzymy się z wyzwaniami związanymi z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania Strefy Schengen[…]”[11]. Obecnie trwające kryzysy migracyjne na granicach, w tym ten na polsko-niemieckiej, ukazują, że na próżno szukać mechanizmów, umożliwiających skuteczne powroty migrantom z terenu Unii Europejskiej.

Warto o tym wspomnieć, szczególnie w kontekście zaproponowanego 11 marca przez Komisję Europejską – Wspólnego Europejskiego Systemu Powrotów. Inicjatywa ta ma na celu wzmocnienie wspólnej polityki migracyjnej poprzez przyjęcie nowych ram prawnych dotyczących tzw. powrotów, czyli procedur zobowiązujących obywateli państw trzecich do opuszczenia terytorium Unii Europejskiej, jeśli przebywają na nim nielegalnie[12]. Obecnie zaledwie ok. 20% osób objętych decyzją o powrocie faktycznie opuszcza Unię. Jednym z głównych problemów jest fragmentacja przepisów, każde państwo członkowskie realizuje procedury według własnych zasad, co prowadzi do luki systemowej i możliwości nadużyć[13]. Nowe przepisy wprowadzają ujednolicone, uproszczone i przyspieszone procedury, dzięki którym proces powrotu ma być nie tylko skuteczniejszy, ale również bardziej przejrzysty i bezpieczny. Kluczowe znaczenie ma przy tym zachowanie pełnego poszanowania praw podstawowych osób objętych procedurą powrotu. Nowe ramy prawne wzmacniają także współpracę między państwami członkowskimi i zapewniają im niezbędne instrumenty prawne do bardziej konsekwentnego egzekwowania decyzji o wydaleniu cudzoziemców przebywających nielegalnie na terytorium UE[14]. Na przedstawieniu inicjatywy się zakończyło.

19 maja Rada i Parlament Europejski osiągnęły porozumienie w sprawie stopniowego uruchomienia systemu wjazdu/wyjazdu (Entry/Exit System – EES). To nowoczesny system informatyczny, który ma zastąpić tradycyjne stemplowanie paszportów na granicach zewnętrznych Unii. EES będzie cyfrowo rejestrować daty wjazdu i wyjazdu, dane z paszportów, odciski palców oraz zdjęcia twarzy obywateli państw trzecich podróżujących na krótki pobyt do strefy Schengen. Dzięki temu państwa członkowskie UE będą miały dostęp w czasie rzeczywistym do danych biometrycznych i podróżnych osób spoza UE, co umożliwi skuteczniejsze egzekwowanie przepisów wizowych i monitorowanie przestrzegania dozwolonego okresu pobytu. System ten ma również istotne znaczenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego, umożliwi bowiem szybsze wykrywanie potencjalnych zagrożeń oraz nadużyć związanych z nielegalną migracją. Musimy mieć jednak na uwadze, że start systemu zaplanowany jest dopiero na październik 2025 roku[15][16].

Jednakże analizując obecną sytuację i niejako presję migracyjną na granicy, można stwierdzić, że nie dysponujemy w pełni działającymi mechanizmami, a to czy przedstawione podczas polskiej prezydencji inicjatywy (Wspólny Europejski System Powrotów oraz EES), będą faktycznie działać, przyjdzie ocenić dopiero za jakiś czas. Obecnie rozwiązaniem problemu nie są chociażby trwające “wzajemne przerzucania migrantów” czy kontrole na wewnętrznych granicach państw UE – nie takie było główne założenie Strefy Schengen.

Odporność na obcą ingerencję i dezinformację

Podczas Rady ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii, państwa członkowskie UE przyjęły wspólne ramy reagowania na kryzysy cyberbezpieczeństwa. Mowa tutaj o systemie Cyber Blueprint, czyli zestawie niewiążących, lecz szczegółowych wytycznych, których celem jest zwiększenie skuteczności reagowania na incydenty i kryzysy cybernetyczne w całej Unii Europejskiej[17].

“EU Cyber Blueprint został opracowany z myślą o władzach krajowych odpowiedzialnych za zarządzanie kryzysowe, ale także o podmiotach prywatnych współpracujących z sektorem publicznym. W prosty i zrozumiały sposób wyjaśnia, czym jest kryzys w cyberprzestrzeni, jakie działania należy podjąć oraz jak wygląda współpraca podmiotów na poziomie unijnym.

Blueprint nie ma charakteru prawnie wiążącego, ale zawiera praktyczne wskazówki dotyczące działań na każdym etapie kryzysu: od przygotowania, przez wykrywanie i reakcję, aż po odbudowę i analizę. Opiera się na kluczowych zasadach współpracy: proporcjonalności, subsydiarności, komplementarności oraz poufności informacji”[18]. – możemy przeczytać na stronie Ministerstwa Cyfryzacji

Zmiany były koniecznie. Od 2017 roku obowiązuje zalecenie Komisji w sprawie skoordynowanego reagowania na incydenty cyberbezpieczeństwa, jednak wyraźna zmiana środowiska bezpieczeństwa, szczególnie po inwazji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w 2020 roku, nowe wyzwania z zakresu cyberbezpieczeństwa, wymusiły aktualizację rekomendacji[19].

Na obecnym etapie nie sposób przesądzić, czy zaktualizowana rekomendacja znajdzie praktyczne zastosowanie, ani jakie będą jej rzeczywiste efekty w zakresie wzmacniania cyberbezpieczeństwa w Unii Europejskiej.

Zapewnienie bezpieczeństwa i swobody działalności gospodarczej

W tym kontekście na pewno warto wspomnieć o deregulacjach w ramach 5 pakietów uproszczeniowych Omnibus. Pakiety przyjęte podczas polskiej prezydencji, mają na celu odbiurokratyzowanie i uproszczenie funkcjonowania różnych sektorów gospodarki UE. Przewidują m.in. mniej obowiązków sprawozdawczych, łatwiejszy dostęp do finansowania inwestycji oraz bardziej elastyczne zasady dla rolnictwa, przemysłu obronnego i sektora MŚP. W obszarze zrównoważonego rozwoju wprowadzono zasadę Stop-the-clock, czyli czasowego zawieszenia niektórych obowiązków raportowych, a także uproszczono przepisy dotyczące granicznego podatku węglowego (CBAM). Ułatwienia objęły także procedury w programie InvestEU, co ma usprawnić realizację projektów inwestycyjnych. Rolnicy zyskali szereg uproszczeń, a małe i średnie przedsiębiorstwa, dzięki obniżeniu progów kwalifikacyjnych, będą mogły korzystać z nowych rozwiązań wsparcia. Istotne zmiany wprowadzono również w sektorze obronności, ułatwiając współpracę i finansowanie projektów zbrojeniowych[20].

Transformacja energetyczna

Jednym z głównych celów polskiej prezydencji było wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego Unii Europejskiej poprzez przyspieszenie odchodzenia od importu rosyjskich surowców energetycznych[21]. Dlatego warto wspomnieć o ogłoszonej przez Komisję Europejską mapie drogowej odejścia od rosyjskich paliw kopalnianych: RePowerEU. Plan zakłada stopniowe zmniejszanie, a następnie całkowite zaprzestanie importu rosyjskich paliw do 2027 roku. W praktyce oznacza to, że już w 2025 roku państwa członkowskie mają zakończyć zawieranie nowych kontraktów oraz rozwiązać obecne umowy krótkoterminowe, by następnie wypowiedzieć te długoterminowe[22].

Przeciwnicy zaznaczają brak działania w celu zatrzymania mechanizmu ETS2, dotyczącego handlu emisjami. Zwracają również uwagę na brak działań zmierzających do rewizji polityki Zielonego Ładu. Zarzucają że rząd dał się przekonać do bardziej ambitnych celów klimatycznych, np. redukcji CO2 o 90% do 2040 r[23].

Konkurencyjne i odporne rolnictwo

W trakcie polskiej prezydencji państwa członkowskie Unii Europejskiej osiągnęły porozumienie w sprawie wzmocnienia pozycji rolników w łańcuchu dostaw żywności. Uzgodniono zmiany w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych oraz przyjęto nowe przepisy ograniczające nieuczciwe praktyki handlowe (UTP) w relacjach transgranicznych. Nowe regulacje mają zwiększyć przejrzystość i sprawiedliwość w handlu, chroniąc rolników przed presją ze strony silniejszych graczy na rynku. Polska prezydencja przyczyniła się także do uzgodnienia zasady „rural proofing”, zgodnie z którą wszystkie przyszłe inicjatywy Unii Europejskiej powinny uwzględniać potrzeby i interesy mieszkańców terenów wiejskich[24]. To krok w stronę bardziej zrównoważonego i sprawiedliwego rozwoju unijnej polityki.

Przeciwnicy jednak zarzucają bierność polskiego przewodnictwa w kontekście rewizji polityki Zielonego Ładu oraz próby zablokowania umowy handlowej Unia Europejska-Mercosur[25].

Bezpieczeństwo zdrowotne

W ramach tego priorytetu udało się wypracować kompromis w sprawie Pakietu Farmaceutycznego, przełamując jednocześnie 20-letni impas w reformie sektora farmaceutycznego. Nowy pakiet legislacyjny ma na celu zwiększenie dostępności tańszych leków generycznych dla pacjentów, a jednocześnie stworzenie korzystniejszych warunków rozwoju dla europejskich firm farmaceutycznych, co ma wzmocnić ich konkurencyjność na rynkach globalnych[26].

Podsumowanie

Minione półrocze to na pewno czas wzmożonej pracy, z drugiej jednak niewykorzystanych szans. Warto również uwzględnić kontekst czasowy polskiej prezydencji w Radzie UE, była ona sprawowana w okresie trwającej wojny na Ukrainie, nasilających się napięć na Bliskim Wschodzie, a także dynamicznych zmian na scenie politycznej USA, w tym powrotu Donalda Trumpa do Białego Domu.

Oceny polskiej prezydencji pozostają mieszane. Zwolennicy podkreślają sukcesy zwłaszcza fakt, że hasło „Bezpieczeństwo, Europo!” przebiło się do głównego nurtu unijnej agendy. Wymieniają także osiągnięcia SAFE, omnibusy i sankcje na Rosję, jako te najbardziej kluczowe. Z kolei krytycy uznają polskie przewodnictwo za “bezobjawowe”, pozbawione elementów w praktyce wyróżniających. Zarzucają bierność w stosunku do spraw takich jak Zielony Ład, umowa UE-Mercosur czy normy ETS2. Zwracają także uwagę na brak wizualnej obecności Polski (co również potwierdzają sondaże).

Zatem czy nasze półroczne przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej możemy uznać za sukces, a może odwrotnie jako porażkę? Obywatele mogą zadawać sobie pytania – jak te zmiany wpłyną na nasze życie? Co konkretnego prezydencja przyniosła bądź przyniesie dla Polski? Nie ulega wątpliwościom, że na koncie mamy kilka sukcesów, którymi możemy się pochwalić, ale równolegle do nich pojawiają się pewne niewykorzystane, zmarnowane szanse.

1 lipca prezydencję w Radzie UE objęła Dania, której hasłem przewodnim jest „Silna Europa w zmieniającym się świecie”. Już pierwsze zapowiedzi wskazują, że Duńczycy zamierzają kontynuować kierunek obrany podczas polskiej prezydencji. Na ile uda się to zrealizować, okaże się dopiero z czasem. Warto pamiętać, że pełna prezydencja w Radzie UE w ramach tzw. trio trwa 18 miesięcy. Po Danii przewodnictwo obejmie Cypr, domykając wspólny 18-miesięczny program prac. Dopiero wtedy możliwa będzie pełna ocena efektów i wpływu tej prezydencji, zarówno sukcesów, jak i obszarów, które pozostały bez zmian.

Bibliografia

[1]Priorytety polskiej prezydencji, Polish Presidency, https://polish-presidency.consilium.europa.eu/pl/program/priorytety-prezydencji/, dostęp: 03.07.2025.

[2]Osiągnięcia polskiej prezydencji, Polish Presidency, https://polish-presidency.consilium.europa.eu/pl/program/osiagniecia-polskiej-prezydencji/, dostęp: 03.07.2025.

[3]Ibidem.

[4]Polska kończy prezydencję w Radzie UE. Rząd kluczowym sukcesem inwestycje w obronność, XYZ.pl, https://xyz.pl/dzieje-sie/polska-konczy-prezydencje-w-radzie-ue-rzad-kluczowym-sukcesem-inwestycje-w-obronnosc-3252, dostęp: 03.07.2025.

[5]Niedoskonała równowaga. Unijny mechanizm pożyczek na obronność SAFE, Ośrodek Studiów Wschodnich, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2025-05-28/niedoskonala-rownowaga-unijny-mechanizm-pozyczek-na-obronnosc-safe, dostęp: 03.07.2025.

[6]Ibidem.

[7]Ibidem.

[8]Ibidem.

[9]Komisja przedstawia białą księgę w sprawie obronności europejskiej i planu ReArm Europe/Gotowość 2030, Komisja Europejska, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/ip_25_793, dostęp: 03.07.2025.

[10]Polska prezydencja w Radzie UE: Gdyby nie te Węgry…, Euractiv.pl, https://www.euractiv.pl/section/polityka-wewnetrzna-ue/news/polska-prezydencja-w-radzie-ue-gdyby-nie-te-wegry/, dostęp: 03.07.2025.

[11]Priorytety polskiej prezydencji, Polish Presidency, https://polish-presidency.consilium.europa.eu/pl/program/priorytety-prezydencji/, dostęp: 03.07.2025.

[12]New Common European System for Returns, European Commisson, https://home-affairs.ec.europa.eu/news/new-common-european-system-returns-2025-03-11_en?prefLang=pl, dostęp: 03.07.2025.

[13]Ibidem.

[14]Ibidem.

[15]Zarządzanie granicami: porozumienie w sprawie stopniowego uruchomienia systemu wjazdu/wyjazdu, Polish Presidency, https://polish-presidency.consilium.europa.eu/pl/wiadomosci/zarzadzanie-granicami-porozumienie-w-sprawie-stopniowego-uruchomienia-systemu-wjazduwyjazdu/, dostęp: 03.07.2025.

[16]Council and European Parliament strike agreement on progressive launch of Entry/Exit System, Consilium.europa.eu, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2025/05/19/border-management-council-and-european-parliament-strike-agreement-about-progressive-launch-of-entryexit-system/, dostęp: 03.07.2025.

[17]EU Cyber Blueprint przyjęty podczas formalnej Rady TTE. Nowy plan określa współpracę w całej Unii na wypadek kryzysów cyberbezpieczeństwa, Ministerstwo Cyfryzacji, https://www.gov.pl/web/cyfryzacja/eu-cyber-blueprint-przyjety-podczas-formalnej-rady-tte-nowy-plan-okresla-wspolprace-w-calej-unii-na-wypadek-kryzysow-cyberbezpieczenstwa, dostęp: 03.07.2025.

[18]Ibidem.

[19]Państwa członkowskie przyjęły EU Cyber Blueprint. Co to oznacza?, CyberDefence24.pl, https://cyberdefence24.pl/cyberbezpieczenstwo/panstwa-czlonkowskie-przyjely-eu-cyber-blueprint-co-to-oznacza, dostęp: 03.07.2025.

[20]Polska prezydencja w Radzie UE: Gdyby nie te Węgry…, Euractiv.pl, https://www.euractiv.pl/section/polityka-wewnetrzna-ue/news/polska-prezydencja-w-radzie-ue-gdyby-nie-te-wegry/, dostęp: 03.07.2025.

[21]Priorytety polskiej prezydencji, Polish Presidency, https://polish-presidency.consilium.europa.eu/pl/program/priorytety-prezydencji/, dostęp: 03.07.2025.