Czym finansować polską armię?

Kluczowe informacje:

– Po inwazji Rosji na Ukrainę, gwałtownie zwiększyła się akcja pożyczkowa w celu zakupu sprzętu, który ma zastąpić sprzęt wysłany na Ukrainę i wzmocnić Wojsko Polskie.

– Podpisano umowę na zakup dwóch okrętów rozpoznania elektronicznego w Szwecji za 620 mln euro.

– Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ) sfinansował zakup przez środki pożyczone w Szwecji, jednak brakuje oficjalnych informacji co do harmonogramu spłat pożyczki oraz jej warunków.

– We wrześniu 2023 roku Amerykanie poinformowali, że udzielą kredytu ok. 8 mld złotych i przekażą 60 mln dolarów na pokrycie odsetek w ramach programu Foreign Military Financing.

– Pierwszy kredyt na zakupy sprzętowe, zaciągnięty w koreańskich bankach na sumę ok. 36,8 mld złotych został zrealizowany.

– W ustawie budżetowej przyjętej w styczniu 2024 roku na obronę narodową przeznacza się 118 mld złotych, co stanowi łącznie 3,1% planowanego PKB.

– FWSZ jest prowadzony w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego, plan finansowy i realizacja funduszu są niejawne. Ma on być głównym instrumentem zakupów sprzętowych.

– Na koniec 2023 roku zadłużenie FWSZ wyniosło 47 mld złotych, a planowane jest zadłużenie o wysokości 314 mld złotych na koniec 2027 roku.

Wstęp

Problem finansowania działań wojennych od zawsze nie pozwalał spać władcom i dowódcom. Aby go rozwiązać, przez tysiąclecia historii wymyślano różne koncepcje, m.in. podatki, grabieże, kontyngenty – czy też bardziej nowożytne rozwiązania, jak wprowadzona przez Gustawa II Adolfa koncepcja “wojna powinna finansować się sama”. W starożytnej Grecji obywatele zobligowani do służby w armii hoplickiej danej polis musieli sami finansować swój udział na wojnie, przez co częsta była niechęć do służby. Dłuższa absencja od miejsca pracy skutkowała wyjałowieniem ziem rolnych. Z tego powodu kampanie trwały dość krótko, często były składowymi długich wojen, które toczyły się z przerwami. Kolejnym etapem było powstanie quasi-państwowych systemów, których początkiem stały się reformy Gajusza Mariusza w starożytnym Rzymie, na mocy których żołnierze otrzymali regularny żołd, ekwipunek oraz przydział ziemi po zakończeniu 16 letniej służby. Nadmienić należy, że reformy nie były nagłym wydarzeniem, tylko efektem 150 lat doświadczenia w prowadzeniu wojen i reform w II wieku p.n.e. Do czasów utrwalenia się państwowości średniowiecznej, głównym źródłem finansowania wojen były grabieże. Po utrwaleniu się państwowości średniowiecznej, czego szczytem było przejście od monarchii patrymonialnych do stanowych, głównymi źródłami finansowania konfliktów były Chevauchée (plądrowanie nieufortyfikowanych wiosek i miast) oraz oczywiście podatki. W średniowiecznej Francji ustanowienie podatków na prowadzenie wojen wymagało zgody stanów francuskich, co powodowało dużą liczbę problemów w trakcie wojny stuletniej.

Problemy finansowania polskiej armii przed II wojną światową

Młode Wojsko Polskie po zwycięstwie w wojnie polsko-bolszewickiej rozwijało się, przygotowując się metodycznie do wojny ze Związkiem Radzieckim. Wynikiem tego było spore nasycenie jednostkami kawaleryjskimi w 1939 roku, które jednak nie sprawdziły się w walce z niemieckim najeźdźcą. Niemniej jednak, podejmowano próby zmodernizowania Wojska Polskiego, a konkretnie zmechanizowania i zmotoryzowania niektórych jednostek. Wynikiem tego była 10 Brygada Kawalerii oraz Warszawska Brygada Pancerno-Motorowa. Braki finansowe Wojska Polskiego przed II wojną światową były jednak znaczne, czemu próbowano zaradzić zadłużając się we Francji i Wielkiej Brytanii. Podstawowym problemem Polski jako kredytobiorcy w tych warunkach było to, że owe państwa życzyły sobie, aby udzielane kredyty były przeznaczone na sprzęt produkowany w ich krajach. Niestety nowinki techniczne owych czasów, takie jak brytyjski myśliwiec Spitfire czy francuski czołg Somua S-35, były niedostępne dla Wojska Polskiego. Podjęto więc decyzję o zakupie Hurricanów i batalionu czołgów R-35, które jednak nie odegrały większej roli w kampanii wrześniowej. Wydatki na zbrojenia w latach 1935-1937 wynosiły średnio 730 mln złotych rocznie – ok. 10% PKB. Po kryzysie monachijskim wydatki zostały zwiększone do 830 mln złotych.[1]

Na alternatywne źródła finansowania wydatków zbrojeniowych, poszukiwane przez ówczesne Ministerstwo Spraw Wojskowych, składały się pożyczki zagraniczne, sprzedaż uzbrojenia i składki społeczne. Składki społeczne polegały na zbieraniu funduszy pomiędzy obywatelami, np. w miejscach pracy – poszczególne zakłady wystawiały dany samolot/czołg lub inny sprzęt. Francja zaczęła być postrzegana jako kredytodawca po zajęciu przez Hitlera Nadrenii w 1936 roku. Umowa z marszałkiem Mauricem Gamelinem zobowiązywała stronę polską do dzielenia się informacjami wywiadowczymi nt. działań niemieckich, a stronę francuską do dostarczenia funduszy na modernizację Wojska Polskiego. Na mocy układu z Rambouilet z 1936 roku, Francja zobowiązywała się do przyznania Polsce pożyczki w wysokości 2,6 mld franków. Dzięki tym funduszom udało się sfinansować budowę doskonałych działek ppanc. wz. 36 kal. 37mm Bofors oraz działek pplot. kal. 40mm Bofors. Obie konstrukcje dowiodły swojej użyteczności w kampanii wrześniowej. Jednakże pomoc finansowa została osłabiona wymogiem strony francuskiej na ulokowanie większości funduszy w zamówieniach dla francuskiej zbrojeniówki. Francuzi w tym momencie byli niechętni do sprzedawania nowoczesnego uzbrojenia, dopiero po 2 latach zmienili perspektywę. Za dodatkowy zastrzyk finansowy postrzegano sprzedaż nowoczesnego sprzętu za granicę w ramach Syndykatu Eksportu Przemysłu Wojennego, do takich krajów jak Bułgaria, Republika Chińska, Rumunia, Turcja i Grecja. W 1936 roku założono Fundusz Obrony Narodowej, który miał być dodatkowym zastrzykiem finansowym dla wojsk lądowych i lotnictwa. FON okazał się sukcesem i przyniósł dziesiątki milionów złotych, m.in. od polskich emigrantów ze Stanów Zjednoczonych i innych krajów. W początkach 1939 roku rozpoczęto emisję obligacji celowych na konkretne wysiłki zbrojeniowe.

Warto również wspomnieć o największym projekcie cywilnym, którym był Centralny Okręg Przemysłowy. Celem tej inwestycji było zwiększenie rodzimej produkcji sprzętu wojskowego, jak również zmniejszenie trapiącego kraj bezrobocia. Rejon powstawania COP-u znajdował się na południe od Sandomierza, pomiędzy rzekami Wisłą i Sanem. Powodem tej lokalizacji była znaczna odległość od granic z ZSRR i Niemcami. W razie wojny Ministerstwo Spraw Wojskowych planowało zabezpieczyć ten obszar przed wrogimi działaniami lądowymi. Mimo ogromnych funduszy jakie pochłonęła inwestycja w fabryki i infrastrukturę COP-u (ok. 1,9 mld złotych w latach 1937-1939), żadna z fabryk nie rozpoczęła produkcji sprzętu przed 1939 rokiem. Długofalowo można rozpatrywać tę inwestycję jako rozsądną, jednak w krótkim okresie pozbawiła ona państwo istotnych funduszy, które można było przeznaczyć na zakupy sprzętu i amunicji za granicą. Podobnie można rozpatrywać przedwojenne inwestycje w Marynarkę Wojenną, która nie odegrała większej roli, a nawet wzięła udział w kontrowersyjnej operacji „Peking”.

Podstawowym wnioskiem, który nasuwa się z analizy prób modernizacji Wojska Polskiego przed 1939 rokiem jest zbyt późne zabieganie o pozyskanie francuskiego i brytyjskiego zaopatrzenia. Można tym tłumaczyć działania poprzedniej władzy, która podejmowała znaczne i częste zakupy sprzętowe za granicą, często bez przetargów i konkretnej analizy, jako kierowane obawą, że sprzęt wejdzie do polskich jednostek za późno. Należy pamiętać, że przezbrojenie danej jednostki na nowy typ czołgu czy armato-haubicy trwa w dzisiejszych czasach latami.

Zagraniczne zakupy zbrojenia w ostatnich latach

Rosyjska inwazja na Ukrainę i napięcia geopolityczne zrodziły potrzebę zwiększonych wydatków na wojsko. Gwałtownie zwiększyła się również akcja pożyczkowa. Podpisano umowę na zakup dwóch okrętów rozpoznania elektronicznego w Szwecji za 620 mln euro. Dostawy mają być zrealizowane w 2027 roku. Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych sfinansował zakup przez środki pożyczone w Szwecji, jednak brakuje oficjalnych informacji co do harmonogramu spłat pożyczki oraz jej warunków.

Według danych Departamentu Stanu USA, Polska była krajem, który w latach 2022-2023 złożył największe zamówienia na dostawę sprzętu.[2] Przeznaczono na nie ponad 31 mld dolarów. Polska korzystała z rozwiązania, w ramach którego część wartości zamówienia była pokrywana ze środków na wspieranie sojuszników. W ten sposób zamówiono czołgi M1A1 Abrams oraz pojazdy wsparcia technicznego i dowodzenia. Kontrakt zawarto na sumę 1,4 mld dolarów, z czego 200 mln dolarów zostało pokryte ze środków pomocowych. Wcześniej za sumę 3,75 mld dolarów zawarto kontrakt na dostawę 250 czołgów M1A2 SEP v.3 Abrams, 26 wozów M88A2 Hercules oraz 17 mostów przeprawowych. Na koniec 2025 roku zaplanowano dostawy systemów HIMARS wraz z amunicją – kontrakt ten opiewa na wartość 10 mld dolarów.

We wrześniu 2023 roku Amerykanie poinformowali, że udzielą kredytu ok. 8 mld złotych i przekażą 60 mln dolarów na pokrycie odsetek w ramach programu Foreign Military Financing. Środki te posłużą na zakup samolotów F-35, systemów Patriot oraz śmigłowców AH-64. Wartość kontraktu na zakup 96 śmigłowców Apache AH-64 ma wynosić 12 mld dolarów. Na drugim miejscu pod względem wartości zamówień w USA plasują się Niemcy, które w tym samym czasie zawarły kontrakt na śmigłowce Chinook z koncernem Boeing na kwotę 8,5 mld dolarów.

Warto wspomnieć o jednym z najważniejszych kontraktów ostatnich kilkudziesięciu lat, jakim jest umowa na zakup 48 F-16 za 3,5 mld dolarów z 2003 roku. Razem z nią podpisano umowę offsetową o wartości 12 mld dolarów. Wybór podstawowego samolotu wielozadaniowego polskiego lotnictwa budził wiele kontrowersji, jak i sama umowa offsetowa. W tym czasie F-16 C/D Block 52+ konkurował ze szwedzkim SAAB JAS-39 Gripenem oraz francuskim Miragem 2000. Według decydentów konkurujące samoloty nie różniły się znacząco pod względem techniczno-operacyjnym, dlatego kluczowym czynnikiem była umowa offsetowa. 27 grudnia 2002 roku komisja przetargowa zakończyła działalność i minister obrony narodowej Jerzy Szmajdziński ogłosił, że najwyższą notę w systemie punktowym zdobyła oferta amerykańska. Tzw. kontrakt stulecia został podpisany 18 kwietnia 2003 roku i składał się z 4 umów: 1. O dostawie samolotu F-16, 2. O finansowaniu zakupu, 3. O kredycie udzielonym przez rząd USA, 4. O offsecie. Razem z odsetkami, cały kontrakt będzie kosztował budżet państwa 4,7 mld dolarów i zostanie spłacony do 2025 roku.

Kolejnym krajem, w którym Polska podjęła znaczne zakupy zbrojeniowe w ostatnich latach jest Korea Południowa. Planuje się łączne zadłużenie w Korei na 100 mld złotych.

Pierwszy kredyt zaciągnięty w koreańskich bankach na sumę ok. 36,8 mld złotych został zrealizowany, jednak drugi kredyt na 62,5 mld złotych czeka na realizację. [3] Według „Rzeczpospolitej” [4] banki Korei Południowej wyczerpały możliwości finansowania pożyczek na zbrojenia i muszą poczekać na decyzję władz. W międzyczasie zaangażowano więc miejscowe banki celem umożliwienia zakupu sprzętu na kwotę 22 mld złotych. Co ciekawe, o wysokości pierwszej pożyczki opinia publiczna dowiedziała się dopiero dzięki interpelacji poselskiej. Z pierwszego kredytu sfinansowano zamówienia z 2022 roku na 48 lekkich samolotów FA-50, 180 czołgów K2 Black Panther, 212 armatohaubic K9A1 Thunder i systemów rakietowych K239 na kwotę 3,55 mld dolarów. [5] W Korei planowano zamówić łącznie 1000 czołgów K2, 672 armatohaubice K9 oraz 288 dalekosiężnych systemów rakietowych K239. Minister Obrony Narodowej – Władysław Kosiniak Kamysz w listopadzie ub.r. przekonywał, że kontrakty zawarte przez rząd PiS w dziedzinie energetyki i zbrojeń należy podtrzymać. Koreańskie firmy dostarczające sprzęt obawiają się jednak zapowiedzi poddania przeglądowi umów z koreańską zbrojeniówką. Yang Uk, ekspert ds. obronności w Asan Institute of Policy Studies zwraca uwagę, że prounijny rząd Donalda Tuska może dążyć do zamawiania sprzętu jednak z krajów Europejskich, przekonuje jednak że całkowite unieważnienie umów nie jest prawdopodobne.

Umowa na 4 mld funtów zawarta między Polską Grupą Zbrojeniową a brytyjską firmą MBDA UK dotyczy dostarczenia ponad tysiąca rakiet CAMM ER i ponad stu wyrzutni do programu obrony przeciwlotniczej Narew. Docelowo umowa umożliwi wytwarzanie systemów obrony Narew przez spółki skupione w Polskiej Grupie Zbrojeniowej. [6]

Wydatki na zbrojenia w ostatnich latach

W ustawie budżetowej przyjętej w styczniu 2024 roku na obronę narodową przeznacza się 118 mld złotych, co stanowi łącznie 3,1% planowanego PKB. [7] Na wydatki majątkowe, na co składają się wydatki na inwestycje i sprzęt wojskowy oraz środki przeznaczone do FWSZ, który obsługuje te wydatki, przeznaczono w ustawie 44,1% środków – czyli ok. 52 mld złotych. W porównaniu z poprzednimi latami polskie wydatki rosną, stając się jednymi z najwyższych w Unii Europejskiej.

Naturalnie są państwa, które na obronę wydają znacznie więcej niż Polska, np. Ukraina w 2022 roku przeznaczyła na ten cel 34% PKB.

Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych

W ostatnich latach, szczególnie po rosyjskiej inwazji na Ukrainę, podjęto spore zakupy sprzętu wojskowego. Znaczna część tych zakupów jest obsługiwana przez Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, który jest funduszem pozabudżetowym, tj. wydatki w ramach tego funduszu nie są regulowane coroczną ustawą budżetową. FWSZ powstał w 2022 roku dzięki ustawie o obronie ojczyzny, która rozwiązywała poprzedni Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, w ramach którego wydatki były regulowane ustawą budżetową. FWSZ jest prowadzony w Banku Gospodarstwa Krajowego, plan finansowy i realizacja funduszu są niejawne. FWSZ ma być głównym instrumentem zakupów sprzętowych. Po nieudanych próbach sprzedaży obligacji złotówkowych w 2022 roku, wydatki funduszu finansowano z zadłużenia zaciąganego przez Bank Gospodarstwa Krajowego. [8]

W 2023 roku BGK wyemitował obligacje dolarowe o terminie zapadalności 5 lat i wartości 1 mld dolarów. [9] Głównymi kupcami obligacji byli inwestorzy z Ameryki Północnej, Wlk. Brytanii i Irlandii oraz Polski. [10] [11] Wśród struktury własnościowej dominują Fundusze Inwestycyjne. Na koniec 2023 roku zadłużenie FWSZ wyniosło 47 mld złotych, a planowane jest zadłużenie o wysokości 314 mld złotych na koniec 2027 roku. [12] Tym samym będzie to fundusz dominujący w strukturze zadłużenia funduszy pozabudżetowych.

Czy finansowanie polskiej armii z długu jest bezpieczne? – Ocena autora

Wielu prominentnych ekonomistów zwraca uwagę na fakt, że bezpieczeństwo ekonomiczne jest jednym z filarów bezpieczeństwa państwa – stąd nadmierne zadłużanie się na zbrojenia, choćby w Korei, temu nie sprzyja. Jednak politycy w sytuacji zagrożenia państwowości mogą podejmować decyzje, które priorytetowo traktują zagrożenia w wyniku których istnieje możliwość utracenia ciągłości państwowości, nie wspominając o obywatelach. Warto tu odwołać się do analogii sytuacji sprzed drugiej wojny światowej, kiedy to zakupy zbrojeniowe były spóźnione, co miało dewastujące konsekwencje. W sytuacji pokoju wydatki na zbrojenia powinny być ujęte wyłącznie w ustawie budżetowej, nie pozostawiając miejsca na funkcjonowanie funduszy takich jak FWSZ poza ustawą. Jednak te czasy bezpieczeństwa minęły bezpowrotnie z datą 24 lutego 2022.

Zdjęcie: Pexels https://www.pexels.com/

Bibliografia:

[1] R. Forczyk, Fall Weiss. Najazd na Polskę 1939, Dom wydawniczy Rebis, Warszawa 2019

[2] Polska zdominowała zakupy uzbrojenia w USA. Amerykanie zarobią potężne kwoty, https://www.wnp.pl/przemysl-obronny/polska-zdominowala-zakupy-uzbrojenia-w-usa-amerykanie-zarobia-potezne-kwoty,799908.html?fbclid=IwAR2LKRdx2yeF-8fZ7_iPSa0TlEmn997rC2rXM1ncXT5IM5NLVnlkRdLyiYw [dostęp 06.02.2024]

[3] Ujawniono zadłużenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, https://dziennikzbrojny.pl/aktualnosci/news,1,11765,aktualnosci-z-polski,ujawniono-zadluzenie-funduszu-wsparcia-sil-zbrojnych-w-2022-roku [dostęp 21.01.2024]

[4] Zadłużenie pozabudżetowe wzrosło o kolejne 37 mld zł, https://www.rp.pl/budzet-i-podatki/art39092621-zadluzenie-pozabudzetowe-wzroslo-o-kolejne-37-mld-zl [dostęp 21.01.2024]

[5] Jak koreański przemysł zbroi Polskę, https://www.pb.pl/jak-koreanski-przemysl-zbroi-polske-1190363 [dostęp 21.01.2024]

[6] Polska armia dostanie tysiąc rakiet i sto wyrzutni. Umowa warta 20 miliardów złotych, https://www.money.pl/gospodarka/polska-armia-dostanie-tysiac-rakiet-i-sto-wyrzutni-umowa-warta-20-miliardow-zlotych-6960666563267232a.html [dostęp 21.01.2024]

[7] Ustawa Budżetowa przyjęta przez Sejm RP 18.01.2024

[8] Ujawniono zadłużenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, https://dziennikzbrojny.pl/aktualnosci/news,1,11765,aktualnosci-z-polski,ujawniono-zadluzenie-funduszu-wsparcia-sil-zbrojnych-w-2022-roku [dostęp 21.01.2024]

[9] Miliard dolarów w obligacjach na rzecz Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, https://defence24.pl/polityka-obronna/miliard-dolarow-w-obligacjach-na-rzecz-funduszu-wsparcia-sil-zbrojnych [dostęp 21.01.2024]

[10] Zakupy Polskiego Wojska sfinansują Amerykanie i Brytyjczycy, https://biznes.interia.pl/gospodarka/news-zakupy-polskiego-wojska-sfinansuja-amerykanie-i-brytyjczycy-,nId,7118555 [dostęp 21.01.2024]

[11] Nabywcami emisji długu FWSZ głównie inwestorzy z Ameryki Płn. i fundusze inwestycyjne, https://biznes.pap.pl/pl/news/all/info/3501155,nabywcami-emisji-dlugu-fwsp-glownie-inwestorzy-z-ameryki-pln–i-fundusze-inwestycyjne [dostęp 21.01.2024]

[12] Rośnie zadłużenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, https://defence24.pl/przemysl/rosnie-zadluzenie-funduszu-wsparcia-sil-zbrojnych [dostęp 21.01.2024]

Dodatkowe pozycje bibliograficzne: