Kulturalna potęga za plecami wielkich graczy – polityka zagraniczna Hiszpanii

Kulturalna potęga za plecami wielkich graczy – polityka zagraniczna Hiszpanii Pobierz

Artykuł w skrócie:

– Hiszpania nie jest potęgą militarną, ani ekonomiczną. Stanowi jednak globalną potęgę w zakresie tzw. miękkiej siły, która wynika z zasięgu języka hiszpańskiego, popularności hiszpańskiej kultury, atrakcyjności turystycznej państwa oraz jego zaangażowania w rozwiązywanie globalnych problemów;

– rządy Hiszpanii cechuje daleko idący euroentuzjazm, a także zgodna współpraca z Niemcami i, przede wszystkim, z Francją. W zamian kraj chce uzyskiwać unijne wsparcie w realizowaniu celów swojej polityki wewnętrznej;

– oprócz państw członkowskich UE, ważnymi partnerami Hiszpanii są USA, Wielka Brytania i Chiny, a szczególnymi obszarami oddziaływania hiszpańskiej polityki zagranicznej są Afryka Północna i Ameryka Łacińska.

Soft power ponad hard power

Od 2008 r. Hiszpania przeżywa permanentny kryzys gospodarczy. W latach 2009-2013 kraj notował stały spadek PKB, którego nie był w stanie zrekompensować nieznaczny wzrost tego wskaźnika w latach 2014-2019 (poniżej 3% rocznie), po czym w 2020 r. w wyniku pandemii Covid-19 gospodarka skurczyła się aż o 11%[1]. Równocześnie stopa bezrobocia w latach 2008-2020 wahała się między 11 a 27%, pozostając wysoką również w okresie wzrostu gospodarczego[2]. Pogarszająca się sytuacja gospodarcza nie sprzyjała również zwiększaniu wydatków na rzecz modernizacji armii oraz zagranicznego zaangażowania wojskowego kraju. W konsekwencji w ramach corocznego rankingu Obecności Globalnej prowadzonego przez Real Instituto Elcano, w latach 2000-2020 Hiszpania przesunęła się z 11. na 13. pozycję, ze spadkiem w kategoriach siły ekonomicznej (z 10. na 12. miejsce) i siły wojskowej (z 11. na 14. miejsce). Niezmiennie jednak kraj zajmuje 11. miejsce w rankingu tzw. siły miękkiej, na którą składają się wszystkie pozaekonomiczne i pozamilitarne aspekty pozycji kraju, takie jak wizerunek, poziom nauki, saldo migracji, kultura czy też atrakcyjność turystyczna[3].

Dominujący wpływ na poziom „miękkiej siły” kraju ma globalny zasięg języka hiszpańskiego. Posługuje się nim ok. 580 mln ludzi na świecie, w tym dla 483 mln osób jest to język ojczysty. Ważne w kontekście „miękkiej siły” Hiszpanii jest też to, że językiem tym posługuje się 17,4% populacji USA. Najprawdopodobniej odsetek ten będzie rósł w kolejnych latach wraz ze wzrostem migracji z państw latynoamerykańskich[4]. Hiszpański jest też głównym językiem obcym, którego uczy się amerykańska młodzież. Ambasada w Waszyngtonie realizuje na terenie wielu stanów program wydarzeń kulturalnych pod nazwą „Spain, Arts & Culture”. Na Uniwersytecie Harvarda działa Obserwatorium Języka i Kultury Hiszpańskiej, a w Miami Hiszpańskie Centrum Kulturalne na rzecz współpracy Ibero-Amerykańskiej. Od 2015 r. istnieje Stowarzyszenie Hiszpańskich Naukowców w USA (es. Asociación de Cientificos Españoles en Estados Unidos; Españoles Científicos en USA, ECUSA)[5]. Zwiększaniu zasięgu języka hiszpańskiego służy też działalność Instytutów Cervantesa, które posiadają swoje siedziby w 59 krajach. Ich misją jest wzmacnianie zastosowania języka hiszpańskiego w kulturze i nauce, tak by stał się on konkurencyjny wobec języka angielskiego. Mocną stroną Hiszpanii jest też silnie rozwinięty sektor turystyczny. Kraj regularnie zajmuje czołowe miejsca w międzynarodowych rankingach atrakcyjności turystycznej. W rekordowym 2019 r. przybyło do niego prawie 84 mln turystów[6]. Ponadto hiszpańskie uniwersytety mogą pochwalić się wyjątkowo dużą liczbą publikacji naukowych[7], a literatura, kinematografia, taniec i kuchnia z tego kraju są znane i cenione na całym świecie.

W hiszpańskim MSZ istnieje specjalny departament pod nazwą España Global, mający za zadanie zarządzanie reputacją i wizerunkiem kraju na świecie. Oprócz promocji hiszpańskich produktów, firm i kultury ma on też kreować opinię o Hiszpanii jako kraju będącym potęgą polityczną i ekonomiczną oraz państwem z wysokim poziomem demokracji i przestrzegania praw człowieka. Służyć temu ma m.in. udział przedstawicieli tego kraju w misjach ONZ i OBWE, oraz organizacja wielkich międzynarodowych wydarzeń, takich jak szczyt klimatyczny COP25 w Madrycie w 2019 r.

Integracja europejska receptą na hiszpańskie problemy

Najważniejszym elementem polityki zagranicznej Hiszpanii jest współpraca z Francją i Niemcami oraz instytucjami UE.Priorytet ten wynika z uwarunkowań ekonomicznych. Hiszpania jest członkiem stref euro i Schengen; ponad 50% jej eksportu trafia na rynki państw członkowskich UE[8], a ok. 50% bezpośrednich inwestycji zagranicznych na jej terenie pochodzi z krajów wspólnoty[9]. Ponadto w kolejnych badaniach Eurobarometru zdecydowana większość hiszpańskiego społeczeństwa wyraża zaufanie wobec UE. Spełnianie wymagań unijnych instytucji ma również budować wizerunek Hiszpanii jako kraju entuzjastycznie nastawionego do idei integracji europejskiej, zasługującego na wsparcie w zakresie problemów ekonomicznych i społecznych, takich jak przeciwdziałanie nieuregulowanej migracji.

W ciągu ostatnich, co najmniej 15, lat w polityce europejskiej Hiszpanii panuje ciągłość bez względu na orientację ideologiczną kolejnych rządów. W zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE kraj dąży do zniesienia zasady jednomyślności, wspierania transformacji społeczno-ekonomicznej Afryki oraz współpracy z państwami Ameryki Łacińskiej. Priorytetem polityki europejskiej Hiszpanii jest przejęcie roli równorzędnego partnera dla Francji i Niemiec w podejmowaniu najważniejszych decyzji w ramach wspólnoty. Strategia ta ma prowadzić do uzyskiwania możliwie jak największych środków z funduszy UE oraz wdrożenia hiszpańskich postulatów na poziomie UE, m.in. reformy rozporządzenia dublińskiego i wzmocnienia FRONTEX-u. Najważniejszymi postulatami ekonomicznymi Hiszpanii są: ambitna realizacja polityki klimatycznej UE (dekarbonizacja gospodarek do 2050 r.), dalszy rozwój unii gospodarczo-walutowej, unii bankowej i integracji fiskalnej państw członkowskich UE. Hiszpańskie koncepcje zazwyczaj były podzielane przez Włochy, Grecję i Portugalię.

Hiszpańską Socjalistyczną Partię Robotniczą (es. Partido Socialista Obrero Español, PSOE) i konkurencyjną wobec niej centroprawicową Partię Ludową (es. Partido Popular, PP) dzieli przede wszystkim stosunek do unijnej polityki oszczędności, powiązania funduszy unijnych z przestrzeganiem zasady praworządności przez państwo członkowskie i budowy armii europejskiej. Podczas rządów Mariano Rajoya, przypadających na lata 2011-2018, PP konsekwentnie wdrażała zalecenia Komisji Europejskiej w zakresie cięć budżetowych. Z kolei PSOE za czasów Jose Luisa Zapatero (2004-2011) usiłowała ich realizację opóźniać i łagodzić, a od momentu przejęcia rządów w kraju przez Pedro Sáncheza (2018 r.) starała się zmieniać unijną agendę w tym zakresie. Polityk ten, będący nieformalnym liderem europejskich socjaldemokratów, zaproponował wprowadzenie europejskiego ubezpieczenia od bezrobocia, które ostatecznie zostało wdrożone jako mechanizm SURE. Postulował też utworzenie wspólnotowego systemu depozytów bankowych, podatku cyfrowego i europejskiej płacy minimalnej. Rząd PP był nieprzychylny wobec powiązania przyznawania funduszy UE z przestrzeganiem przez państwo zasady praworządności, uznając, że mechanizm ten może obrócić się przeciwko Hiszpanii w przypadku np. nieżyczliwej wobec niej interpretacji zawieszenia autonomii Katalonii w 2017 r. Rząd PSOE uznał natomiast, że jest to dobry sposób na zmniejszenie puli funduszy UE do przyznania Polsce i Węgrom, zwiększając poziom środków możliwych do uzyskania przez Hiszpanię. PP pozostało też sceptyczne wobec idei budowy armii europejskiej, postrzegając ją jako zagrożenie dla jedności transatlantyckiej. PSOE z kolei uznaje, że pomysł ten przyniesie UE strategiczną autonomię wobec NATO, przyspieszając jej integrację w duchu federalistycznym.

Pozostawianie w tzw. głównym nurcie polityki UE służy uzyskiwaniu przez Hiszpanię stanowisk w unijnych instytucjach dla swoich przedstawicieli. Od 2019 r. funkcję Wysokiego Przedstawiciela UE ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa sprawuje były szef MSZ w rządzie Sáncheza, Josep Borrell. W latach 2011-2014 Bernardino Leon był specjalnym przedstawicielem UE ds. południowego regionu Morza Śródziemnego. W latach 2015-2021 Angel Losada Fernandéz pełnił funkcję przedstawiciela UE ds. Sahelu. Oprócz tego w latach 2011-2019 44 Hiszpanów otrzymało nominacje na kierownicze stanowiska w delegaturach UE, a 11 w centrali ESDZ. Hiszpanie stanowili też, w ww. okresie, 40% kierowników delegatur UE w Ameryce Łacińskiej[10], zyskując znaczny wpływ na politykę UE względem tego regionu. Hiszpanii udało się m.in. odegrać ważną rolę w zawarciu w 2019 r. umowy o wolnym handlu między UE i MERCOSUR oraz przewodzić działaniom UE w sprawie kryzysu politycznego w Wenezueli.

Kluczowi partnerzy i obszary zainteresowania poza UE

Najważniejszymi partnerami pozaeuropejskim Hiszpanii są USA i pozostałe państwa członkowskie NATO w ramach tejże organizacji. Hiszpania jest istotnym krajem południowej flanki sojuszu i zajmuje 8. miejsce pod względem wkładów do jego budżetu[11]; w 2022 r. będzie gospodarzem szczytu tej organizacji. Hiszpański eksport do USA wynosi 12,5 mld euro[12], a amerykańskie inwestycje na terenie Hiszpanii ponad 65 mld euro[13]. Intensywność relacji pomiędzy obydwoma państwami uzależnione jest od tego, kto w danym momencie sprawuje rządy w Hiszpanii. Podczas rządów centroprawicy, są one częstsze i bardziej harmonijne, a polityka obydwu państw względem Ameryki Łacińskiej zsynchronizowana; natomiast hiszpańska lewica w sytuacji sporów między USA a UE staje zdecydowanie po stronie Unii, jak również stara się prowadzić niezależną politykę latynoamerykańską.

Ważnym pozaunijnym partnerem Hiszpanii jest Wielka Brytania. O wadze relacji hiszpańsko-brytyjskich najlepiej świadczy fakt, iż w listopadzie 2018 r., euroentuzjastyczny hiszpański rząd zagroził wetem wobec porozumienia o wyjściu Wielkiej Brytanii z UE. Przyczyną weta była chęć zwiększenia wpływu Hiszpanii na kwestię statusu Gibraltaru po opuszczeniu UE przez Wielką Brytanię. Mimo iż terytorium to zostało podbite przez Brytyjczyków jeszcze w XVIII w., Hiszpania wciąż zgłasza do niego roszczenia. Jako kraj demokratyczny musi ona jednak uwzględniać w tym względzie opinię Gibraltarczyków, którzy w 1967 r. i 2002 r. odrzucili w referendum koncepcje przyłączenia do Hiszpanii. Brexit stwarzał jednak przestrzeń do zmiany ich poglądów i wywalczenia przez Hiszpanię choćby współzarządzania tym obszarem. Ostatecznie hiszpański rząd wycofał swoją groźbę w zamian za wyodrębnienie kwestii Gibraltaru z umowy brexitowej i wstępne negocjowanie jego statusu przez UK i Hiszpanię przed rozpoczęciem negocjacji między UK i UE. Brytyjsko-hiszpańska faza negocjacji zakończyła się zawarciem porozumienia w grudniu 2020 r. W styczniu 2021 r. rozpoczął się etap unijno-brytyjski, który ostatecznie ma rozstrzygnąć kwestię relacji przepływu ludności, relacji ekonomicznych i współzarządzania migracją.

Hiszpania pokłada nadzieje w relacjach handlowych z Chinami, będąc m.in. jednym z głównych orędowników dostaw technologii 5G od firmy HUAWEI. Władzom hiszpańskim zależy też na promocji swojego sektora turystycznego w Chinach. O atrakcyjności turystów z tego kraju świadczy fakt, iż w 2019 r. (przed pandemią) wydali zagranicą aż 254,6 mld USD[14]. Jednocześnie warto podkreślić, że obydwa kraje rywalizują ze sobą o wpływy w Ameryce Łacińskiej.

Priorytetowym obszarem zainteresowania hiszpańskiej polityki zagranicznej jest północna Afryka, zwłaszcza Maroko i Algieria. W 2020 r. aż 14% bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Maroku pochodziła z Hiszpanii[15]. Ponadto kraj ten ma pełnić rolę ważnego partnera w zakresie przeciwdziałania nieuregulowanej migracji na Półwysep Iberyjski oraz w walce z terroryzmem. W latach 1982-2016 każdy nowy hiszpański premier w ramach swojej pierwszej zagranicznej wizyty udawał się do Rabatu. Zasadę tę złamał w 2018 r. Sánchez, rozpoczynając swoje zagraniczne tournée od Brukseli. Obydwa państwa nie są jednak w stanie porozumieć się w kwestii przynależności Sahary Zachodniej. Hiszpania nie uznaje marokańskiego zwierzchnictwa nad tym terytorium z obawy przed otwarciem w ten sposób roszczeń ze strony marokańskiej do hiszpańskich ekslaw w Afryce Północnej – Ceuty i Melilly. Ponadto w 2021 r. doszło do pogorszenia relacji między obydwoma państwami w wyniku ujawnienia przyjęcia przez Hiszpanię na leczenie Brahima Ghaliego – lidera organizacji Front Polisario, walczącej o niepodległość Sahary Zachodniej. W odpowiedzi Maroko pomogło tysiącom migrantów przedostać się na terytorium Ceuty i Melilly, oraz zaproponowało azyl zbiegłemu z Hiszpanii liderowi separatystów katalońskich – Carlesowi Puigdemontowi. Jednocześnie warto podkreślić, że ważnym partnerem Hiszpanii, w tym głównym dostawcą gazu na Półwysep Iberyjski, jest Algieria, która w sierpniu 2021 r. zerwała stosunki dyplomatyczne z Marokiem.

Hiszpania dba o dobre relacje z państwami Ameryki Łacińskiej. Pomagać ma w tym przede wszystkim wspólny język. Trendy demograficzne oraz redukcja barier celnych między UE i Ameryką Łacińską ma w przyszłości doprowadzić do wzrostu hiszpańskiego eksportu na ten kontynent. Grunt pod osiągnięcie tego celu ma położyć współpraca multilateralna i integracja regionalna na jego terenie, realizowana w ramach takich organizacji jak MERCOSUR, UNASUR, CELAC, SICA czy Sojusz Pacyfiku. Największymi sukcesami Hiszpanii na tym polu są doprowadzenie do podpisania umowy o wolnym handlu między UE a MERCOSUR w 2019 r. i uzyskanie statusu obserwatora przy Sojuszu Pacyfiku w 2012 r. Ponadto aż 31% hiszpańskich inwestycji zagranicznych jest ulokowanie w Ameryce Łacińskiej. Najważniejsi z inwestorów to: banki Santander i BBVA oraz firmy Telefonica, Pepsol i Eudesu[16]. Głównymi partnerami handlowymi Hiszpanii w omawianym regionie są: Meksyk, Brazylia, Chile, Argentyna, Kuba i Kolumbia. Meksyk jest też jednym z głównych dostawców ropy naftowej do Hiszpanii. Warto też zaznaczyć, że hiszpańska centroprawica preferuje politykę sankcji wobec lewicowych reżimów autorytarnych na omawianym kontynencie (przede wszystkim wobec Kuby i Wenezueli), a lewica opowiada się za utrzymywaniem dobrych relacji ze wszystkimi rządami państw latynoamerykańskich.

Wnioski i Perspektywy

Polityka zagraniczna Hiszpanii skoncentrowana jest wokół innych problemów i wyzwań niż polityka zagraniczna Polski. Polska może jednak wykorzystać te rozbieżności do realizacji swoich celów. Po pierwsze Hiszpania nie utrzymuje intensywnych relacji gospodarczych, ani politycznych z Rosją i nie wyraża zainteresowania regionem Europy Wschodniej. Ostatnie działania Rosji skutkujące wzrostem cen gazu na europejskich rynkach doprowadziły jednak do dotkliwego dla hiszpańskiej gospodarki wzrostu cen energii elektrycznej. Jednocześnie Hiszpania dba o budowę wizerunku państwa rozwiązującego globalne problemy i broniącego takich wartości jak pokój i demokracja. Z powyższych względów w styczniu br. hiszpański rząd zadeklarował wzmocnienie swojego udziału w misjach NATO w Bułgarii i na Łotwie poprzez wysłanie nowych okrętów i samolotów bojowych oraz wyraził gotowość do wsparcia wojskowego dla Ukrainy w przypadku rosyjskiej agresji. Stanowiska rządu nie popiera jednak koalicyjna partia Unidas Podemos, opowiadająca się za nieinterwencją i podejrzewana o związki z krajami sojuszniczymi Rosji, jak Wenezuela i Iran. Za stanowczymi działaniami wobec Rosji opowiada się natomiast opozycyjna Partia Ludowa, co nie dziwi biorąc pod uwagę fakt, iż w przeszłości polityka zagraniczna Hiszpanii była zwykle bliższa polskim interesom, gdy w kraju tym rządziła centroprawica.

Intensywnie relacje Hiszpanii z państwami Afryki Północnej mogą być korzystne dla UE i dla Polski w dobie rozpoczynającej się transformacji energetycznej. Rozbudowa sieci gazociągów z Algierii do Hiszpanii może doprowadzić do zmniejszenia zależności UE od Rosji.

Największe wyzwanie stanowi pogodzenie rozbieżności między Polską i Hiszpanią w polityce Europejskiej. Hiszpania opowiada się za przyspieszeniem integracji w ramach strefy euro oraz solidarną polityką migracyjną. Polska była dotychczas przeciwna działaniom, które mogą prowadzić do budowy tzw. Europy dwóch prędkości, oraz niechętna przyjmowaniu migrantów. O ile nie wydaje się, by w pierwszej z tych kwestii w najbliższych latach państwa doszły do konsensusu, o tyle kryzys na granicy polsko-białoruskiej pozwala mieć nadzieje na zbliżenie stanowisk Polski i Hiszpanii w kwestiach migracji. Jednocześnie warto zaznaczyć, że obydwa państwa mają doświadczenie współpracy przy negocjowaniu kolejnych budżetów UE w ramach tzw. Grupy Przyjaciół Polityki Spójności. Podczas ostatnich negocjacji ich interesy były jednak zbieżne jedynie na etapie zabiegów o wysokość budżetu, natomiast przy ustalaniu kryterium podziału środków państwa te stawały się rywalami. W miarę rozwoju Europy Środkowej i dalszej stagnacji państw południa Europy tendencja do rywalizacji prawdopodobnie będzie się pogłębiać.

[1]GDP Growth (Annual %) – Spain, World Bank, dostęp: 11.01.2022, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=ES

[2]Tasa de desempleo en España de 2000 a 2020, Statista, dostęp: 11.01.2022, https://es.statista.com/estadisticas/500987/prevision-tasa-de-paro-en-espana/#:~:text=Tasa%20de%20desempleo%20en%20Espa%C3%B1a%202000-2020%20Publicado%20por,que%20azot%C3%B3%20el%20pa%C3%ADs%20entre%202011%20y%202015.

[3]Elcano Global Presence Index – Spain, Real Instituto Elcano, dostęp 11.01.2022, https://explora.globalpresence.realinstitutoelcano.org/en/country/iepg/global/ES/ES/2020

[4]El español en el mundo 2019, Instytut Cervantesa, 15.10.2019.

[5]Spain and the United States, Ministerstwo Spraw Zagranicznych Hiszpanii, dostęp: 11.01.2022, http://www.exteriores.gob.es/Portal/en/PoliticaExteriorCooperacion/Espa%c3%b1ayEEUU/Paginas/EconomiayCultura.aspx

[6]E.Pinedo, I.Landauro, Spain’s 2019 tourist arrivals hit new record high, minister upbeat on trend, Reuters, 20.01.2020. https://www.reuters.com/article/us-spain-economy-tourism-idUSKBN1ZJ17Q

[7]Elcano Global Presence Index – Spain, op.cit., https://explora.globalpresence.realinstitutoelcano.org/en/country/iepg/global/ES/ES/2020

[8]Spain, The observatory of Economic Complexity, dostęp: 11.01.2022, https://oec.world/en/profile/country/esp/

[9]Foreign direct investment (FDI) in Spain, Lloyds Bank, dostęp: 11.01.2002, https://www.lloydsbanktrade.com/en/market-potential/spain/investment

[10]B. Bieliszczuk, P. Biskup, B. Znojek, Raport PISM: Sepcyfika I trendy w obsadzie personelu administracyjnego Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2011-2019), luty 2021.

[11]NATO Spending by Country, World Population Review, dostęp: 24.01.2022, https://worldpopulationreview.com/country-rankings/nato-spending-by-country

[12]Spain, The observatory of Economic Complexity, op. cit.

[13]Foreign direct investment (FDI) in Spain, Lloyds Bank.op. cit.

[14]International tourism expenditure of Chinese tourists from 2008 to 2019, Statista, dostęp: 12.01.2022, https://www.statista.com/statistics/249702/international-tourism-expenditure-of-chinese-tourists/#:~:text=The%20contribution%20of%20Chinese%20travelers%20in%20global%20tourism,from%202008%20to%202019%20%28in%20billion%20U.S.%20dollars%29

[15]Espana ha sido el Segundo inversor en Marruecos durente el primer semestre en 2020, El Estrecho Digital, dostęp: 12.01.2022, https://www.elestrechodigital.com/2020/11/01/espana-ha-sido-el-segundo-inversor-en-marruecos-durante-el-primer-semestre-de-2020/

[16]R. Casilda Bejar, Inversiones españolas en América Latina: ¿Qué nos jugamos con la Covid-19?, El Economista, 13.07.2020.