Polityka zagraniczna Włoch

Artykuł w skrócie:

– Polityka zagraniczna Włoch jest ściśle podporządkowana interesom ekonomicznym kraju;

– oprócz dominacji gospodarczej, ważne znaczenie ma przeciwdziałanie nieuregulowanej migracji i stabilizacja sytuacji politycznej w obszarze basenu Morza Śródziemnego;

– Włochy starają się utrzymywać partnerskie relacje ze wszystkimi najważniejszymi graczami w polityce międzynarodowej.

Priorytety

Głównym celem polityki zagranicznej Włoch jest zwiększenie potencjału własnej gospodarki. Od 2008 r. kraj zmaga się z permanentnym kryzysem ekonomicznym, którego przejawami są naprzemienne fale recesji i stagnacji, wysoki poziom długu publicznego, niestabilność sektora finansowego oraz okresowe występowanie dwucyfrowego bezrobocia. W związku z krachem na rynku nieruchomości z USA w 2008 r. amerykańskie firmy zaczęły zmniejszać skalę swoich zagranicznych inwestycji. We Włoszech było ich wiele, więc ich odpływ miał masową skalę. W latach 2009, 2012-2014 oraz 2020 r. kraj odnotował ujemne PKB, a w latach 2010-2011 oraz 2015-2019 wzrost gospodarczy wynosił mniej niż 2% PKB[1]. Możliwości stymulowania gospodarki poprzez konsumpcję na rynku wewnętrznym ogranicza wysoki dług publiczny, który wynosi aż 155,7% PKB[2]. Jednocześnie jego ograniczanie drogą redukcji wydatków budżetu państwa w latach 2011-2018 doprowadziło do obniżenia poziomu życia obywateli i w konsekwencji wzrostu liczby niespłacanych kredytów powodujących bankructwa podmiotów ich udzielających. W latach 2014-2017 upadło 7 banków ogólnokrajowych i liczne regionalne. Jednocześnie w latach 2012-2019 stopa bezrobocia wynosiła ponad 10%[3]. Rozwiązaniem ww. problemów ma być zwiększenie włoskiego eksportu, bezpośrednich inwestycji zagranicznych we Włoszech oraz wspieranie włoskich inwestycji za granicą, które mają przynieść wysoką stopę zwrotu. Kluczowe w tym zakresie są działania dyplomatyczne, przygotowujące grunt pod pozyskanie nowych rynków zbytu dla włoskich produktów i usług. Głównym dokumentem określającym strategię wspierania eksportu przez MSZ jest „Pakt dla eksportu” z czerwca 2020 r.[4] Zgodne z jego założeniami włoska dyplomacja dysponuje rocznym budżetem na działania w tym zakresie nie mniejszym niż 1,4 mld euro. W ramach tych środków realizowane są działalnia z zakresu koordynacji pracy włoskich izb handlowych zagranicą, ścisła współpraca z ministerstwem gospodarki, akcje promujące włoskie towary i usługi w wiodących branżach (m.in. design, kuchnia, kinematografia, tekstylia, przemysł lotniczy i „zielone technologie”) w ramach projektu „Made in Italy”[5] oraz szkolenia dla menadżerów firmy planujących wejście na rynki zagraniczne. Przyciąganie bezpośrednich inwestycji zagranicznych zajmuje się rządowa agencja ICE, współzarządzana przez MSZ i ministerstwo gospodarki. Z kolei w zakresie inwestycji włoskich firm za granicą kluczowe znaczenie ma wspieranie wielkich koncernów, z których najważniejszym jest firma paliwowa ENI, zajmująca się eksploatacją gazu i ropy naftowej oraz przedsięwzięciami z zakresu odnawialnych źródeł energii. Firma ta obecna jest w większości państwa świata, m.in. w Angoli, Zambii, Ghanie, Kongo, Kazachstanie, Mozambiku, Meksyku, Arabii Saudyjskiej, Katarze i Azerbejdżanie.

Polityka zagraniczna Włoch jest też skoncentrowana na wypracowaniu rozwiązań służących zmniejszeniu skali zjawiska nieuregulowanej migracji na Półwysep Apeniński. Realizacji tego celu ma służyć zawieranie przez rząd umów, w ramach których inne państwa zobowiązują się do uszczelniania swoich granic i zawracania łodzi z migrantami płynącymi w kierunku Włoch w zamian za wsparcie finansowe i szkoleniowe. Umowy te mają często charakter Memorandum of Understanding, a ich zapisy pozwalają na dużą elastyczność przy ich realizacji, co niestety często prowadzi do łamania praw migrantów przez służby państw będących ich sygnatariuszami. Choć treść umów nie jest tajna, a minister spraw wewnętrznych składa sprawozdaniem z ich podpisywania przed parlamentem, fakt ich obowiązywania nie jest powszechnie znany włoskiej opinii publicznej.

Priorytetem jest też zwalczanie zagrożeń terrorystycznych i stabilizacja sytuacji politycznej państw bliskiego sąsiedztwa, dlatego włoska armia angażuje się w misje wojskowe NATO, UE i ONZ. Włochy zabiegają też o stanowiska w instytucjach ONZ, w ramach których ich przedstawiciele mogą nadzorować realizację procesów pokojowych w krajach, które mają silnie powiązania gospodarcze, historyczne lub kulturalne z Włochami.

Ważnym zadaniem jest też budowa pozytywnego wizerunku kraju oraz promowanie jego kultury i języka włoskiego na świecie. Budowany w ten sposób aspekt tzw. miękkiej siły jest polem, na którym włoska dyplomacja odnosi najwięcej sukcesów. Jest to jedyny element rankingu obecności globalnej prowadzonego cyklicznie przez hiszpański think tank Real Instituto Elcano, w którym pozycja Włoch nie osłabła w wyniku kryzysu gospodarczego. Od 2010 r. kraj spadł z 7 na 10 pozycję rankingu, jednak ocena punktowa w zakresie „miękkiej siły” wzrosła[6]. Jest to w dużej mierze zasługa działalności Włoskich Instytutów Kultury Zagranicą, których na całym świecie funkcjonuje aż 83. 40 spośród nich znajduje się na terenie Europy, 18 w Ameryce Północnej i Południowej, 16 w Azji, 5 w Afryce i 3 w Oceanii. Prowadzą one m.in. kursy językowe, spotkania z włoskimi twórcami, degustacje kuchni, prezentacje na temat historii i potencjału turystycznego kraju[7].

Główne obszary działania

Najważniejszym obszarem działania Włoch jest Europa, zwłaszcza UE. Funkcjonowanie w jej ramach ma zapewnić utrzymanie najważniejszych rynków zbytu dla włoskich towarów i usług państwa. Włochy są trzecią gospodarką UE, ok. 56% włoskiego eksportu kierowana jest na rynki pozostałych państw członkowskich wspólnoty[8]. Są też członkiem strefy euro, w związku z czym ich polityka pieniężna jest kształtowana przez Europejski Bank Centralny, a znaczna część polityki gospodarczej przez Komisję Europejską. Włochy opowiadają się za uwspólnotowieniem długów państw członkowskich, łagodnym podejściem do kwestii deficytu budżetowego, przyspieszeniem transformacji ekologicznej oraz wprowadzaniem możliwie jak najbardziej jednolitych rozwiązań w zakresie podatków i płacy minimalnej na terenie UE, a także solidarności europejskiej w zakresie polityki i zniesienia sankcji przeciwko Rosji. Rząd włoski chce również, by kryteria podziału funduszy unijnych pomiędzy państwa członkowskie nie ograniczały się jedynie do wysokości PKB, ale również do liczby przyjętych migrantów i wysokości bezrobocia. Jednocześnie, mimo iż Włochy wpłacają więcej środków, niż pozyskują z budżetu UE, są zwolennikiem wysokich wydatków budżetowych wspólnoty. Państwo włoskie także aktywnie uczestniczy w procesie berlińskim, będąc adwokatem przystąpienia do UE państw Bałkanów Zachodnich, postrzeganych przez nie jako potencjalne rynki zbytu dla swoich towarów i usług. Stabilizacja sytuacji politycznej w tym regionie ma też służyć ograniczeniu nielegalnej migracji do Włoch.

Godna podkreślenia jest też wysoka skuteczność Włoch w zabieganiu o obsadę wysokich stanowisk w unijnych instytucjach. W Komisji Europejskiej kierowanej przez Jose Manuela Barroso (2010-2014) funkcję wiceprzewodniczącego i komisarza ds. przemysłu i przedsiębiorczości pełnił Antonio Tajani. W komisji Junckera (2014-2019) Federica Mogherini sprawowała funkcję Wysokiego Przedstawiciela UE do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Z kolei od 2019 r. w ramach komisji von der Leyen, bardzo ważną dla Włoch, tekę komisarza ds. gospodarki sprawuje Paolo Gentiloni. Ponadto w latach 2014-2019 przewodniczącym Parlamentu Europejskiego był Tajani, a od 2019 r. funkcję tę pełni Davide Sassoli. Ponadto w latach 2011-2018 Włosi byli nadreprezentowani w stosunku do swojego udziału w populacji UE na stanowiskach kierowniczych w centrali i na czele delegatur Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ). W badanym okresie zajmowali oni 25-44 spośród 242-269 stanowisk kierowniczych w ESDZ, w tym kierowali 10-21 spośród 117-142 unijnych delegatur. Liczba powołanych na tego rodzaju stanowiska Włochów, szczególnie wzrosła za kadencji Mogherini. Nominowała ona aż 61 swoich rodaków na główne stanowiska kierownicze w ESDZ[9].

Drugim najważniejszym dla Włoch obszarem geograficznym jest pozaeuropejska część Basenu Morza Śródziemnego, czyli Bliski Wschód i Afryka Północna. Włochom zależy na dobrych relacjach z państwami tego regionu, bez względu na to czy sprawowane są w nich rządy demokratyczne, czy autorytarne (w większości przypadków). Znacznie ważniejsze jest to, by tamtejsze reżimy zapewniały w swoich państwach pokój, zwalczały terroryzm i przestępczość zorganizowaną, kontrolowały przepływy migracyjne oraz stwarzały korzystne warunki dla włoskiego eksportu i inwestycji. Państwa regionu MENA są też dostawcami ropy naftowej i gazu do Włoch. Z powyższych względów Włochy starają się być aktywnym graczem w regionie, czemu służyć miało m.in. pełnienie w latach 2015-2018 przez Fernando Gentiliniego funkcji specjalnego przedstawiciela UE ds. procesu pokojowego na bliskim wschodzie.

W dalszej kolejności istotnymi obszarami dla włoskiej polityki zagranicznej są regiony Sahelu i Rogu Afryki. Włoskie siły zbrojne uczestniczą w misji wojskowej G-5 na terenie Mali, Czadu, Nigru i Burkiny Faso, której zadaniem jest walka z tamtejszymi organizacjami terrorystycznymi. Zduszenie ich aktywności w zarodku ma doprowadzić do ograniczenia skali nielegalnej migracji do Włoch, jak również zapobiec rozprzestrzenieniu się ich aktywności na Półwysep Apeniński. Podobne cele przyświecają włoskiej aktywności na terenie swoich byłych kolonii: Somalii i Erytrei. Środkiem do ich realizacji było m.in. pełnienie w latach 2012-2016 przez Michele Cervone D’Urso funkcji specjalnego wysłannika UE ds. Somalii.

Najważniejsi partnerzy

Włochy realizują swoją rację stanu poprzez działalność w organizacjach multilateralnych: ONZ, NATO, UE i grupie G-7. W 2017 r. Włochy były członkiem niestałym Rady Bezpieczeństwa, a w latach 2019-2021 Rady Praw Człowieka ONZ. Kluczowe znaczenie ma jednak dwustronna współpraca Włoch z poszczególnymi państwami.

Najważniejszym sojusznikiem Włoch są Stany Zjednoczone. Na terenie Włoch znajduje się 7 amerykańskich baz wojskowych. W 2020 r. włoski eksport do USA wyniósł 48,6 mld USD[10], natomiast amerykańskie inwestycje we Włoszech – 31 mld USD[11]. Teren USA zamieszkuje też liczna diaspora włoska, a Włochy są atrakcyjnych kierunkiem wyjazdów amerykańskich turystów. W relacjach z USA Włochom zależy na przekierowaniu działań tego kraju z rywalizacji z Rosją i Chinami na walkę z terroryzmem i nielegalną migracją.

Głównymi partnerami gospodarczymi Włoch są wiodące państwa członkowskie UE – Niemcy i Francja. Włoski eksport do Niemiec jest wart 64,5 mld USD, a do Francji 54,9 mld USD[12]. Państwa te współpracują ze sobą przy podejmowaniu decyzji wewnątrz UE, jednak zdarza się im też między sobą rywalizować. W przeciwieństwie Francji i Niemiec, Włochy dystansują się wobec postulatu budowy armii europejskiej, uczestnicząc co prawda w inicjatywie PESCO, ale jednocześnie wyraźnie podkreślając wagę jedności i symbiozy UE i USA. Są też przeciwne budowie gazociągu Nord Stream 2, twierdząc, że uczyni ona z Niemiec państwo dominujące w zakresie dystrybucji rosyjskiego gazu w Europie. Zarzucają państwu jednocześnie, że w wyniku sankcji UE przeciwko Rosji w 2016 r. zaniechana została budowa gazociągu South Stream, który miał wzmocnić pozycję Włoch w tym zakresie. Z kolei Francja jest głównym dostawcą energii elektrycznej do Włoch. Państwa rozbudowują połączenia transportowe między sobą i często mają wspólne stanowisko na forum UE. Firmy włoskie i francuskie rywalizują jednak ze sobą o rynki państw Afryki i Bliskiego Wschodu, czego najjaskrawszych wyrazem było popieranie przeciwnych stron wojny domowej w Libii.

Włochy widzą duży potencjał we współpracy gospodarczej i politycznej z Rosją. Postrzegają ją jako partnera do rozwiązywania konfliktów w regionie MENA, nawet gdy (jak w przypadku Libii) popierają ich przeciwne strony. Rosja jest dla Włoch ogromnym rynkiem, który pozostaje niewykorzystany z powodu sankcji wprowadzony przez UE i USA w związku z aneksją Krymu w 2014 r., dlatego państwo stara się przekonywać oba podmioty do ich zniesienia lub złagodzenia. Przed ich wprowadzeniem na terenie Rosji funkcjonowało ok. 500 włoskich firm, zajmujących się m.in. dystrybucją energii elektrycznej, budową infrastruktury drogowej i kolejowej czy też produkcją opon samochodowych. W wyniku unijnych sankcji i rosyjskich kontrsankcji w latach 2014-2019 włoski przemysł spożywczy utracił potencjalne zyski o wysokości 1 mld euro[13]. Najważniejszym elementem współpracy włosko-rosyjskiej jest jednak kwestia importu gazu. Włochy są trzecim w Europie (po Niemczech i Wielkiej Brytanii) rynkiem konsumpcji tego surowca. W związku z planowanym odejściem od węgla do 2050 r., jego znaczenie ma w przyszłości wzrosnąć. Rosja jest głównym dostawcą gazu do Włoch, odpowiadając za 28% całości importu surowca[14].

Stosunek Włoch do Chin jest dwuznaczny. Z jednej strony zabiegają one na poziomie UE o wprowadzenie mechanizmów osłabiających konkurencyjność cenową chińskich produktów, jak np. graniczny podatek węglowy, jednak z drugiej zabiegają o chińskie inwestycje i zwiększenie eksportu do Państwa Środka. Z tych względów w 2019 r. Włochy jako pierwszy kraj grupy G-7 przystąpiły do Inicjatywy Pasa i Szlaku, postępując tym samym wbrew konkluzjom szczytu Rady Europejskiej, który odbył się zaledwie dzień wcześniej. Chińscy inwestorzy pracują m.in. nad robudową portów w Wenecji, Ravennie i Trieście, a włoski eksport do Chin w 2020 r. wyniósł 14,7 mld USD.[15]

Chcąc pozyskać rynki północnej Afryki, Włochy przede wszystkim koncentrują się na procesie pokojowym w Libii. Przed wybuchem wojny domowej w 2011 r. włoskie wpływy w tym kraju były ogromne. Kraj ten był głównym dostawcą ropy naftowej do Włoch, włoskie firmy realizowały na jego terenie szereg inwestycji infrastrukturalnych, a libijska straż graniczna przeciwdziałała nielegalnej migracji do Włoch. Wojna domowa spowodowała, że Włochy utraciły te korzyści. Powrót do dawnego poziomu dostaw ropy naftowej może nastąpić dopiero po pomyślnym zakończeniu procesu pokojowego w tym kraju. O kontrakty na odbudowę Libii Włochy będą musiały walczyć z Turcją, Rosją, Francją i Państwami Zatoki Perskiej. Rządowi Włoch udało się natomiast częściowo przywrócić współpracę z Libią w zakresie polityki migracyjnej. W 2017 r. rząd Paolo Gentiloniego zawarł umowę o przeciwdziałaniu nielegalnej migracji z rządem As-Saradża, kontrolującym zachodnią część kraju, co doprowadziło do znaczącego spadku skali tego zjawiska od 2018 r. Podobne umowy Włochy podpisały też z Algierią, Egiptem i Tunezją. Starają się też wchodzić na rynki tych państw, a firma ENI zabiega o rozszerzenie skali swoich inwestycji na ich terenie.

Miękką siłę Włoch wzmacnia współpraca ze Stolicą Apostolską. Włoski jest językiem komunikacji zewnętrznej wśród duchowieństwa, co w naturalny sposób zwiększa jego globalny zasięg. Jednocześnie gęsta sieć parafii i misji kościelnych oraz produkcja filmów religijnych przez włoską telewizję publiczną RAI stwarzają możliwości oddziaływania kultury włoskiej na kraje globalnego południa, zwłaszcza w Afryce Subsaharyjskiej i Ameryce Łacińskiej.

Wnioski i perspektywy

Włochy osiągnęły maksimum możliwości swojej ekspansji ekonomicznej w ramach UE, więc ich polityka europejska w najbliższych latach będzie skoncentrowana raczej na utrzymaniu status quo i minimalizacji ponoszonych kosztów. Jednocześnie Włochy będą dążyć do zniesienia sankcji przeciwko Rosji, choć nie zdecydują się na ich samodzielne zawetowanie. Z kolei ze względu na poszukiwanie nowych perspektyw biznesowych włoska, dyplomacja będzie szczególnie skoncentrowana na zdobywaniu rynków Afryki Północnej, dążąc do zastąpienia tracącej wpływy Francji.

Wyzwaniem dla NATO i UE jest utrzymanie spójnego stanowiska względem Rosji, pomimo włoskich dążeń do złagodzenia polityki względem tego kraju. Problematyczne będzie też pogodzenie rosnących różnic interesów między Włochami a Francją w Północnej Afryce. Ich współpraca jest jednak konieczna, zwłaszcza w Libii, by równoważyć rosnące wpływy Rosji i Turcji w tym kraju.

W interesie Polski jest przekonanie Włoch do zmiany stosunku wobec Rosji poprzez wskazywanie na rozbieżności interesów między tymi krajami występujące na obszarze Północnej Afryki i Bliskiego Wschodu. Jednocześnie dla Polskich firm warte rozważenia jest podjęcie prób wchodzenie na rynki północnoafrykańskie za pośrednictwem włoskich przedsiębiorstw w celu zminimalizowania kosztów i ryzyka z tym związanego.

[1]Gdp growth (annual %) Italy 1961-2020, Bank Światowy, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=IT, dostęp: 17.11.2021.

[2]Government debt to gross domestic product (GDP) ratio in Italy from 2019 to 2022, Statista https://www.statista.com/statistics/1203805/estimated-government-debt-to-gdp-in-italy/#:~:text=In%202021%2C%20the%20government%20debt%20in%20Italy%20was,has%20been%20increasing%20over%20the%20last%20two%20decades., dostęp: 17.11.2021.

[3]Unemployment rate in Italy from 2008 to 2020, Statista, https://www.statista.com/statistics/531010/unemployment-rate-italy/ , dostęp: 17.11.2021.

[4]Pakt dla eksportu, dokument strategiczny MSZ Włoch, Sporządzony 08.06.2020.

[5]Come nasce il Progetto Made in Italy, Progetto Made in Italy, https://www.progettomadeinitaly.it/come-nato/ , dostęp: 17.11.2021.

[6]Elcano Global Presence Index Italy, Real Instituto Elcano, https://explora.globalpresence.realinstitutoelcano.org/en/country/iepg/global/IT/IT/2020, dostęp: 17.11.2020.

[7]Istituti di cultura all’estero, ecco quanti e dove sono, Truenumbers.it, https://www.truenumbers.it/istituti-di-cultura-italiana-allestero-ecco-quanti-sono-e-dove-sono/, dostęp: 17.11.2021.

[8]Imports and exports in and from Italy, Company in Corporation Italy, https://www.companyincorporationitaly.com/imports-and-exports-in-and-from-italy , dostęp: 17.11.2021.

[9]B. Znojek, B. Bieliszczuk, P. Biskup, Raport PISM: Specyfika i trendy w obsadzie personelu administracyjnego Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2011-2019), Warszawa, luty 2021.

[10]Italy Exports By Country, Trading Economics, https://tradingeconomics.com/italy/exports-by-country, dostęp: 17.11.2021.

[11]Direct investment position of the United States in Italy from 2000 to 2020, Statista, https://www.statista.com/statistics/188651/united-states-direct-investments-in-italy-since-2000/#:~:text=Published%20by%20Statista%20Research%20Department%2C%20Aug%204%2C%202021,to%206.15%20trillion%20U.S.%20dollars%20in%20that%20year., dostęp: 17.11.2021.

[12]Italy Exports By Country, Trading Economics, https://tradingeconomics.com/italy/exports-by-country, dostęp: 17.11.2021.

[13]Italian Food Exports to Russia Have Lost 1 bn Euro, Italian Food News, https://news.italianfood.net/2019/08/06/italian-food-exports-to-russia-have-lost-1-bn-euro/, dostęp: 17.11.2021.

[14]Gross imports of natural gas in Italy in 2020, by country of origin (in G(m3)), Statista, https://www.statista.com/statistics/787720/natural-gas-imports-by-country-of-origin-in-italy/, dostęp: 17.11.2021.

[15]Italy Exports By Country, Trading Economics, https://tradingeconomics.com/italy/exports-by-country , dostęp: 17.11.2021.