Artykuł w skrócie:
- W Stanach Zjednoczonych zaczęto powszechnie uświadamiać sobie, że przemysł i krajowa wytwórczość są kluczem do sukcesu gospodarczego, a w konsekwencji do zdobywania i podtrzymywania pozycji geopolitycznej.
- Narażenie kluczowych łańcuchy dostaw na kryzysy i występujące w nich dysproporcje stały się motywacją do podjęcia kroków prawnych i legislacyjnych w celu ich zniesienia.
- Nieodzowność zainwestowania dużych nakładów środków oraz, przede wszystkim, czasu, może powodować wątpliwość, czy Stany Zjednoczone odbudują swoją pozycję z czasu, gdy globalizacja działała na amerykańską korzyść.
- Wprowadzenie koniecznych zmian nie będzie możliwe bez ponadpartyjnego konsensusu.
- Oprócz omawianej powszechnie potrzeby wdrażania innowacji, poszukiwane będą nowe sposoby gospodarowania oraz zmieniane będzie otoczenie prawne biznesu.
Wstęp
W trakcie trwania pandemii jej skutki dla zdrowia publicznego przesłoniły jeden z poważniejszych problemów, jaki wystąpił w tym okresie – kryzys w globalnym łańcuchu dostaw. Pojęcie łańcucha dostaw obejmuje wszelkie czynności związane z transportem oraz przeróbką towarów, od pozyskania surowca do dostarczenia gotowego produktu klientowi[i], ale pojęcie to także definiowane jest jako grupa przedsiębiorstw realizująca wspólnie działania niezbędne do zaspokojenia popytu na określone produkty w całym łańcuchu przepływu dóbr[ii]. Przejawem tego typu kryzysu mogą być niedobory towarów, wydłużony czas oczekiwania na dostawy czy też wzrost cen, co obrazują puste półki w sklepach, kolejki do rozładunku w portach (kongestia) oraz wzrost popytu przy obniżonej podaży[iii]. Czas pandemii uwypuklił rosnącą siłę kraju będącego źródłem początkowego, produkcyjnego etapu łańcucha dostaw (Chin) oraz słabnięcie mocarstwa ulokowanego jako odbiorcy tych towarów (Stanów Zjednoczonych)[iv]. Skłania to do zadania pytania, czy dotychczasowy hegemon planuje działania mające na celu odzyskanie równowagi w handlu, w odpowiedzi na które może pomóc analiza wybranych aktów prawnych mogących wskazać przyszłe kroki podejmowane przez amerykańską władzę publiczną.
Istota i obowiązywanie rozporządzenia wykonawczego
Prezydent Joe Biden w dniu 24 lutego 2021 roku podpisał rozporządzenie wykonawcze nr 14017 o Amerykańskich łańcuchach dostaw (ang. executive order no. 14017 On American Supply Chains)[v]. Akt tego typu nakazuje określone działania podległej prezydentowi amerykańskiej administracji federalnej. Chociaż dokument nie wymaga akceptacji Kongresu, powinien wykonywać dyspozycję wynikającą z materialnego prawa federalnego (ustawy) i mieć wykonawczy, a nie prawotwórczy charakter. Uprawnienie do wydania executive order nie zostało nadane prezydentowi w amerykańskiej konstytucji bezpośrednio, więc nie ma jej definicji w ustawie zasadniczej. W historii politycznej Stanów Zjednoczonych zdarzały się przypadki, gdy próbowano wykorzystać executive order do pominięcia ścieżki legislacyjnej, przez co niektóre z nich wpisały się w historię USA[vi].
We wstępie executive order określającego politykę odbudowania krajowego łańcucha dostaw stwierdzono, że Stany Zjednoczone potrzebują trwałego i elastycznego łańcucha dostaw. W dalszej części, co charakterystyczne dla rozporządzeń wykonawczych, prezydent wydał dyspozycję, aby w okresie do stu dni the Assistant to the President for National Security Affairs (APNSA) i the Assistant to the President for Economic Policy (APEP) przedstawili stworzony we współpracy z resortami rządowymi oraz agencjami wykonawczymi raport omawiający problemy, oraz propozycje ich rozwiązania w zakresie ich właściwości. Obejmuje on sprawy związane z krytycznymi i kluczowymi łańcuchami dostaw minerałów i surowców, zidentyfikowaniem minerałów o strategicznym znaczeniu dla przemysłu zbrojeniowego ze szczególnym uwzględnieniem metali ziem rzadkich, leków i substancji aktywnych wykorzystywanych w tych lekach, akumulatorów/baterii o znacznej pojemności, półprzewodników i technologii ich pakowania.
Rekomendacje raportu
W liczącym ponad 250 stron raporcie z czerwca 2021 r. sporządzonym z polecenia zawartego w rozporządzeniu zawarto sześć ogólnych wniosków i rekomendacji podsumowujących stanowiska departamentów federalnej administracji[vii]. Zostały one omówione poniżej.
1) Odbudowanie zdolności wytwórczych oraz poleganie na innowacyjności. Konkurencyjność gospodarki ma wymagać powstania swego rodzaju ekosystemu łączącego produkcję, innowacyjność, kapitał ludzki oraz zaangażowanie małych i średnich dostawców. Stworzenie takiego środowiska w skali kraju jest potrzebne dla zainicjowania inwestycji w wytwórstwo i innowacyjność, oraz dla skutecznego wsparcia biznesu przez rząd federalny. Powinno to nastąpić w szczególności poprzez działalność legislacyjną wspierającą krytyczne łańcuchy dostaw, zwiększenie publicznych inwestycji na R&D, komercjalizację produktów oraz wspomnianego już ekosystemu biznesowego.
2) Wsparcie i rozwój wysokich standardów pracy, produkcji, jakości produktów oraz nowoczesnych modeli zarządczych. Standardy te powinny wyznaczać kierunki amerykańskiej polityki przemysłowej oraz być wyznacznikiem w tym zakresie na skalę globalną. Amerykańskie produkty mają charakteryzować się wysoką jakością, a ich wytwarzanie ma być przeciwieństwem modeli opartych na taniej sile roboczej. W tym punkcie podkreślono także znaczenie obróbki i pozyskiwania metali ziem rzadkich, a także wysokiej wydajności i oszczędnej produkcji.
3) Podniesienie roli państwa jako aktora rynkowego. Rola ta w szczególności powinna być widoczna przy zamówieniach publicznych i wspieraniu przez podmioty federalne dóbr wyprodukowanych w Stanach Zjednoczonych, utrzymywaniu bilansu pomiędzy popytem a podażą w strategicznych gałęziach gospodarki (m.in. przemysł obronny, wysokich technologii, energetyczny) oraz stanu zapasów. Konieczna jest poprawa federalnego systemu grantów na rozwój i R&D, reforma magazynowania strategicznych surowców i innych dóbr potrzebnych do utrzymania łańcuchów dostaw, współdziałania biznesu i władz w zapewnieniu wykwalifikowanej siły roboczej.
4) Wzmocnienie międzynarodowych zasad wymiany towarowej. Punkt ten podkreślił potrzebę wprowadzenia mechanizmów stosowania rozwiązań rekomendowanych w akcie wykonawczych i raportach. Miałoby to się odbywać przez powołanie organów państwa mających strzec postanowienia traktatowe w dziedzinach mogących oddziaływać na stan łańcuchów dostaw, strzec bezpieczeństwa łańcuchów dostaw zarówno z pozycji zabezpieczenia rynku wewnętrznego, jak i handlu międzynarodowego i kontaktów z innymi państwami oraz wolnej konkurencji.
5) Współpraca z państwami sojuszniczymi i partnerami w globalnym łańcuchu dostaw. W tym oraz poprzedzającym punkcie zauważono, że na międzynarodowych rynkach pozycja amerykańskich produktów jest zagrożona przez nieuczciwe praktyki (w tym dumping lub zabronione traktatami subsydia), co powoduje konieczność współpracy z krajami sojuszniczymi oraz powołanie organów mających zwalczać te praktyki.
6) Współpraca państwa z przemysłem w celu identyfikacji i zapobieżenia ewentualnym opóźnieniom w dostawach. Polega ona na identyfikowaniu zagrożeń łańcuchów dostaw przez powołanie wyspecjalizowanych służb szybkiego reagowania mających za zadanie zapobiegać ryzyku w funkcjonowaniu łańcuchów dostaw oraz stworzenie rządowych baz danych mających monitorować zapotrzebowanie i przepływy oraz ryzyka w omawianym obszarze.
Wnioski płynące z rozporządzenia wykonawczego
Z omawianego dokumentu pośrednio wynika, że konieczność wydania executive order jest reakcją administracji J. Bidena na stopniowe słabnięcie znaczenia Stanów Zjednoczonych w światowym handlu oraz, co istotne, utraty dynamiki gospodarczej spowodowanej m.in. deindustrializacją oraz rozszerzaniem się wpływów konkurentów. Chociaż łańcuch dostaw obejmuje szereg czynności i procesów, znaczna część raportu poświęcona jest produkcyjnemu etapowi oraz konieczności odparcia konkurencji innych państw bez bezpośredniej konfrontacji. Warto zauważyć wprowadzenie przez amerykańską administrację do obiegu nieużywanego dotychczas terminu krajów konkurencyjnych (ang. competetive nations). W przemówieniu z dnia 3 marca 2021 r. nakreślającym politykę zagraniczną, A Foreign Policy for the American People[viii], Sekretarz Stanu Anthony J. Blinken, wprost wskazał Chiny i Rosję jako adwersarzy i konkurentów. Ponadto w kwestii pierwszego ze wspomnianych państw określił, że jest Stany Zjednoczone będą z nim konkurować gdy będzie taka potrzeba, współpracować, gdy jest to możliwe, oraz że będą przeciwnikiem, gdy będzie to konieczne. Termin „kraje konkurencyjne”poniekąd wydaje się być znakiem czasów i zapewne w niedługim okresie wejdzie do powszechnego użycia, tak, jak wcześniej pojęcia „państwa zbójeckiego” (ang. rogue state)[ix], symbolizującego konfrontowanie się z państwami podważającymi światowy porządek lub „wojna z terrorem” (ang. war on terror)[x], używanego dla określenia siłowego zwalczania niepaństwowych podmiotów terrorystycznych.
W raporcie stwierdzono, że dla geopolitycznego funkcjonowania Stanów Zjednoczonych musi być dokonany szereg zmian podatkowych, prawnych i środowiskowych, które mogłyby wpłynąć na procesy globalizacyjne w ten sposób, by służyły one amerykańskiemu obywatelowi i sprzymierzeńcom USA. Z dokumentu wynika także jak wiele przeszkód stoi przed osiągnięciem celów wyznaczonych przez J. Bidena, które wydają się być wierzchołkiem góry lodowej wewnętrznych problemów trapiących Stany Zjednoczone. Przykładowo, jak słusznie zauważono w raporcie, jednym z głównych czynników stojących na przeszkodzie w odbudowaniu zdolności wytwórczych i innowacyjności jest brak kadr i prężnie działającego na obszarze całego kraju środowiska biznesowo-przemysłowego. Jednakże należy mieć na uwadze skalę tego zjawiska. Ze względu na przeniesienie produkcji przemysłowej off shore, amerykański przemysł wraz z jego otoczką biznesową i kapitałem ludzkim będzie wymagał budowy od podstaw lub na szczątkach jego pozostałości. Nie będzie to łatwe, zważywszy, że w samych latach 2000-2010 liczba miejsc pracy w produkcji przemysłowej spadła niemalże o jedną trzecią[xi], a przeciętny wiek robotnika w budownictwie wynosi ponad 42 lata, natomiast w metalurgii czy konstrukcji maszyn niemalże 50 lat[xii].
Podsumowanie
Skala odbudowywania krajowego łańcucha dostaw w praktyce oznacza konieczność reindustrializacji kraju. W perspektywie coraz „gorętszego” konkurowania z rozpędzonymi gospodarczo Chinami będącymi fabryką świata ery globalizacji, na taką odbudowę Stany Zjednoczone nie mogą sobie pozwolić w perspektywie dekad, co znacznie zmniejsza szanse na osiągnięcie zamierzonych w raporcie celów, a przynajmniej utrzymania pozycji globalnego lidera. Aczkolwiek w analizie należy zważyć, że powrót przemysłu do Stanów Zjednoczonych spowodowany wzrostem kosztów pracy w Chinach[xiii] będzie oznaczał konieczność polegania na większej automatyzacji produkcji[xiv], sztucznej inteligencji lub Internecie rzeczy[xv]. Zaimplementowanie tychże rozwiązań z jednej strony podniesie konkurencyjność amerykańskiej gospodarki, ale jednocześnie tego typu zautomatyzowane fabryki zapewnią mniej miejsc pracy i będą wymagały wyższej jakości kapitału ludzkiego[xvi]. Zapewnienie omawianego wcześniej ekosystemu biznesowego nie obędzie się bez zapewnienia odpowiednich zmian w finansach publicznych, gwarantujących planowany udział państwa w gospodarce, pośrednie wsparcie tych podmiotów, np. preferencyjnymi warunkami inwestycji czy też cłami i podatkami na towary z państw konkurencyjnych, bądź systemem regulacji federalnych.
Kolejnym z warunków, od którego zależy sukces sprowadzenia produkcji do Stanów Zjednoczonych, jest uchwalenie odpowiedniego prawa na poziomie federalnym, a to w amerykańskim systemie prawnym, opartym na zasadzie checks and balances,nie jest możliwe bez konsensusu obu partii oraz zmiany sposobu myślenia obywateli, np. poprzez odpowiedzialny wybór swoich reprezentantów, odpowiednie wybory konsumenckie czy też większe zaufanie do państwa[xvii]. Niespodziewanie na spolaryzowanej amerykańskiej scenie politycznej pojawiły się projekty ustaw, będące wynikiem kompromisowego działania obu partii (ang. bipartisanship) w przedmiocie stanowienia prawa zabezpieczenia strategicznych łańcuchów dostaw. Przykładowo, projekt[xviii] zainicjowany przez republikańskiego senatora z Florydy Marco Rubio i współinicjowany przez startującą w prawyborach Partii Demokratycznej na urząd prezydenta Elizabeth Warren, nakazujący Departamentowi Obrony określenie pochodzenia substancji aktywnych newralgicznych leków i zabezpieczenia łańcucha dostaw tychże, „utknął” w senackich komisjach. Chociaż widoczna jest wola polityczna przywrócenia produkcji w kraju pochodzenia, czego przejawem są projekty ustaw mające chwytliwe nazwy „Made in America”[xix] lub „Buy American”[xx], nie zyskują one wystarczające poparcia, aby móc wejść w życie lub być procedowanymi w końcowych etapach senackiego procesu legislacyjnego.
[i] W. Kenton, Supply Chain, Investopedia, https://www.investopedia.com/terms/s/supplychain.asp, dostęp: 01.03.2022.
[ii] Supply Chain, w: Cambridge Dictionary, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/supply-chain, dostęp: 01.03.2022.
[iii] J. Healey, S. Masunaga, When will supply chains be back to normal? And how did things get so bad?, LA Times, Oct. 14, 2021, https://www.latimes.com/business/story/2021-10-13/the-global-supply-chain-is-a-mess-what-does-that-mean-for-you, dostęp: 01.03.2022.
[iv] D. Adler and D. Breznitz, A Lesson from the Pandemic: It’s Time to Reindustrialize the United States, Barrons.com June 17, 2020, https://www.barrons.com/amp/articles/a-lesson-from-the-pandemic-its-time-to-reindustrialize-the-united-states-51592352083, dostęp: 01.03.2022.
[v] Executive order no. 14017 On American Supply Chains (E.O. 14017 of Feb 24, 2021), https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-order-on-americas-supply-chains/, dostęp: 01.03.2022.
[vi] Executive Orders, w: Federal Register, https://www.federalregister.gov/presidential-documents/executive-orders, dostęp: 05.03.2022.
[vii] White House. 2021. Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-based Growth: 100-Day Reviews under Executive Order 14017, June, Washington, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf, dostęp: 01.03.2022.
[viii] A. Blinken, A Foreign Policy for the American People, przemówienie z dnia 3 marca 2021 r., Waszyngton, A Foreign Policy for the American People – United States Department of State dostęp: 05.03.2022
[ix] Rogue State, w: Collis Dictionary, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/rogue-state.
[x] R. Jackson, War on terrorism, Encyclopedia Britannica, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/rogue-state, dostęp: 01.03.2022.
[xi] Annual Report on U.S. Manufacturing Industry Statistics: 2021, National Institute of Standards and Technology Advanced Manufacturing Series 100-42 Natl. Inst. Stand. Technol. Adv. Man. Ser. 100-42, 59 pages (October 2021) https://tsapps.nist.gov/publication/get_pdf.cfm?pub_id=933571, dostęp: 1.03.2022. ; Dane z wykresu zaczerpnięte z U.S. Bureau of Labor Statistics, https://beta.bls.gov/dataViewer/view/timeseries/CES3000000001, dostęp: 05.03.2022.
[xii]Dane zaczerpnięte z U.S. Bureau of Labor Statistics, https://www.bls.gov/cps/cpsaat18b.htm.
[xiii] Manufacturing labor costs per hour: China, Vietnam, Mexico 2016-2020, Statista.com, https://www.statista.com/statistics/744071/manufacturing-labor-costs-per-hour-china-vietnam-mexico/, dostęp: 05.03.2022.
[xiv] D. Kucera D., F. B. Mattos, Automation, employment and reshoring: Case studies of the apparel and electronics industries, Comparative Labor Law & Policy Journal, Vol. 41, No. 1.
[xv] A. Ancarani, C. Di Mauro, Reshoring and Industry 4.0: How Often Do They Go Together?, in IEEE Engineering Management Review, vol. 46, no. 2, Second quarter, June 2018.
[xvi] S. Helper, The High Road for U.S. Manufacturing, Issues in Science and Technology, Vol. XXV, No. 2, Winter 2009, dostęp: 05.03.2022.
[xvii] M. Collins, America Needs a Manufacturing Strategy, https://www.industryweek.com/the-economy/public-policy/article/21159910/america-needs-a-manufacturing-strategy, dostęp: 05.03.2022.
[xviii] All Info – S.3538 – 116th Congress (2019-2020): Strengthening America’s Supply Chain and National Security Act, S.3538, 116th Cong. (2020), https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3538/all-info, dostęp: 05.03.2022.
[xix] Text – H.R.2468 – 117th Congress (2021-2022): Made in America Act of 2021, H.R.2468, 117th Cong. (2021), https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/2468/text, , dostęp: 05.03.2022.
[xx] Text – H.R.4521 – 117th Congress (2021-2022): America COMPETES Act of 2022, H.R.4521, 117th Cong. (2022), https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4521/text.; S.1303 – 117th Congress (2021-2022): Build America, Buy America Act, S.1303, 117th Cong. (2021), https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1303, dostęp: 05.03.2022.
JEŻELI DOCENIASZ NASZĄ PRACĘ, DOŁĄCZ DO GRONA NASZYCH DARCZYŃCÓW!
Z otrzymanych funduszy sfinansujemy powstanie kolejnych publikacji.
Możliwość wsparcia to bezpośrednia wpłata na konto Instytutu Nowej Europy:
95 2530 0008 2090 1053 7214 0001 tytułem: „darowizna na cele statutowe”.
Comments are closed.