Upływające dwa lata rządów administracji Joe Bidena stwarzają dobry moment na ocenę jej dokonań w kluczowych obszarach polityki zagranicznej. Opublikowane stosunkowo późno, najważniejsze dokumenty (Narodowa Strategia Bezpieczeństwa, Strategia Obrony Narodowej) okazały się podsumowaniem oraz doprecyzowaniem działań podejmowanych od 20 stycznia 2021 roku. W warstwie retorycznej administracja Bidena w zakresie polityki zagranicznej wpisuje się w główny (liberalny) nurt Partii Demokratycznej, natomiast w wymiarze praktycznym nie stroni ona od narzędzi typowych dla Realpolitik. W efekcie łączy ona podejście dwóch poprzednich prezydentów: Baracka Obamy oraz Donalda Trumpa. Początkowe cele oraz plany administracji musiały zostać skorygowane pod wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę. Istotnym elementem, na który należy zwrócić uwagę, jest przenikanie się agendy zagranicznej oraz wewnętrznej Joe Bidena.
Podłoże ideowe oraz dokumenty strategiczne
Joe Biden obejmował władzę z zamiarem przywrócenia Stanom Zjednoczonym pozycji, jego zdaniem, nadwyrężonej przez Donalda Trumpa. Wezwaniu do uczynienia Ameryki ponownie wielkiej (MAGA, „America First”) przeciwstawił hasło „Build Back Better” (rozumiane szeroko, dotyczące polityki wewnętrznej i zagranicznej, nawiązujące też do odbudowy po pandemii), podejście bilateralne chciał zastąpić wysiłkami wielostronnymi, a działania jednostronne liberalną koncepcją ładu międzynarodowego opartego na zasadach przy akcentowaniu przemożnej roli dyplomacji. Swoją koncepcję przedstawił w artykule „Why America must lead again” opublikowanym w magazynie „Foreign Affairs” jeszcze w trakcie kampanii na początku 2020 roku. Po przejęciu władzy podkreślał, że „Ameryka wróciła” („America is back”), na które to dictum miał usłyszeć podczas wirtualnego spotkania przywódców państw G7 w lutym 2021 roku „na jak długo?”. Joe Biden patrzy na obecny układ sił w świecie jako na starcie demokracji z autorytaryzmem, które to podejście jest ciekawe, choć jedynie częściowo wyjaśnia rzeczywistość międzynarodową. Największe obawy w trakcie kampanii wyborczej mogło budzić przyszłe podejście kandydata demokratów do Chińskiej Republiki Ludowej, ponieważ Biden w swoich wypowiedziach poświęcał jej niewiele uwagi. Wydawał się bagatelizować zagrożenie płynące ze strony Pekinu, gdy tymczasem jego rywal Donald Trump z powstrzymywania Chin uczynił sztandar swojej polityki zagranicznej. Bieg wydarzeń pokazał jednak, że rzeczywistość zmusiła Joe Bidena do podjęcia bardziej zdecydowanych działań nie tylko wobec ChRL, ale także wobec Rosji.
Kluczowe dla analizy polityki zagranicznej Joe Bidena dokumenty strategiczne to Strategia Bezpieczeństwa Narodowego (National Security Strategy, NSS) oraz Strategia Obrony Narodowej (National Defense Strategy, NDS) opublikowane w październiku 2022 roku, przy czym ta druga zawiera także Przegląd Obrony Przeciwrakietowej oraz Przegląd Polityki Nuklearnej (Missile Defense Review i Nuclear Posture Review). Wcześniej politykę zagraniczną administracji Bidena miały wyznaczać „Tymczasowe Wytyczne” (Interim National Security Strategic Guidance) z marca 2021 roku oraz okazjonalne przemówienia czołowych dygnitarzy, wśród których warto wymienić np. „China Speech” Antony’ego Blinkena z maja 2022 roku.
Indo-Pacyfik
Pomimo wspomnianych wątpliwości z okresu kampanii wyborczej, administracja Joe Bidena podobnie jak Donald Trump traktuje obszar Indo-Pacyfiku jako priorytetowy i opowiada się za „wolnym i otwartym Indo-Pacyfikiem” (free and open). Nie tylko kontynuuje politykę z poprzednich czterech lat (z pewnymi modyfikacjami), ale rozwija i wzmacnia przekaz nazywając ChRL strategicznym konkurentem oraz jedynym państwem, które posiada zarówno środki, jak i ma zamiar dokonać rewizji porządku międzynarodowego na swoją korzyść, podczas gdy Trump koncentrował się na wzroście potęgi Chin stanowiącym zagrożenie dla USA i wolnego świata. Biden stara się koordynować politykę wobec ChRL z sojusznikami europejskimi oraz azjatyckimi. Już w marcu 2021 roku USA, Wielka Brytania, Kanada oraz Unia Europejska wspólnie nałożyły sankcje personalne na ChRL w odpowiedzi na politykę Pekinu wobec mniejszości ujgurskiej, na co Chiny podjęły eskalację sankcjami asymetrycznymi. Zbliżenie USA z głównymi aktorami europejskimi oraz coraz bardziej agresywna polityka Chin doprowadziły do zamrożenia 24 maja 2021 roku przez Parlament Europejski podpisanego pod koniec 2020 roku porozumienia inwestycyjnego EU-China Comprehensive Agremeent on Investment (CAI) między UE a Chinami. Nie tylko Pekin swoją „wilczą dyplomacją”, ale także Moskwa wskutek inwazji na Ukrainę, a następnie znów Pekin swoim wsparciem dla Moskwy oraz eskalacją wobec Tajwanu, znacznie ułatwiły Stanom Zjednoczonym pracę nad skonsolidowaniem Zachodu, który coraz bardziej zaczął nabierać przekonania, że ChRL i Rosja działają w porozumieniu wobec wspólnego wroga, czyli Zachodu.
Kontynuowana i pogłębiana jest współpraca w ramach formatu Quad (USA, Japonia, Indie, Australia), sojusz z Koreą Południową, a także uruchamiane są inne formaty, wśród których najważniejszym jest AUKUS – partnerstwo między Stanami Zjednoczonymi, Wielką Brytanią oraz Australią, mające na celu wyposażyć Australię w technologie do budowy okrętów podwodnych o napędzie jądrowym. Wciąż niepewne są perspektywy zaangażowania państw ASEAN w rywalizację z ChRL po stronie USA i Zachodu ze względu na inną percepcję zagrożeń oraz rozbieżność interesów. Wsród sygnatariuszy Quad potencjalnie najsłabszym ogniwem pozostają Indie, które choć konsekwentnie zacieśniają współpracę z Zachodem, to jednak nie odżegnują się np. od współpracy z Rosją w wybranych obszarach (szczególnie zakupy ropy naftowej oraz uzbrojenia z Rosji).
W ramach modyfikacji w stosunku do polityki administracji Trumpa, Joe Biden mniej uwagi poświęca handlowi (choć utrzymane zostały cła wprowadzone przez Donalda Trumpa), a sankcje, które wprowadza nie dotyczą konkretnych podmiotów, lecz są bardziej kompleksowe. W październiku 2022 roku Deprtament Handlu USA wprowadził najszerszy jak do tej pory zestaw restrykcji w stosunku do chińskiego przemysłu półprzewodników (chipów), którego konsekwencje okazały się natychmiastowe i bardzo poważne. W obszarze handlu Joe Biden nie zdecydował się na powrót do negocjowanego przez Baracka Obamę porozumienia TPP (obowiązującego obecnie w wersji skrótowo określanej CPTPP), a w ramach alternatywy zaproponował Indo-Pacific Economic Framework (IPEF) z udziałem kilkunastu państw obszaru Pacyfiku (bez Tajwanu), reprezentujących ok. 40% światowego PKB. Współpraca w ramach IPEF znajduje się jednak we wczesnej fazie rozwoju.
Kontynuowane jest wsparcie USA dla Tajwanu. Waszyngton nadal trzyma się polityki tzw. strategicznej niejednoznaczności („strategic ambiguity”), choć otwarte pozostaje pytanie, czy jej granica nie jest subtelnie przesuwana, o czym świadczyć może np. kilka wypowiedzi Joe Bidena z ostatnich dwóch lat, w których sugerował, że USA użyją sił zbrojnych w razie inwazji ChRL na Tajwan.
Za każdym razem słowa prezydenta były szybko dementowane przez urzędników, jednak ciężko uwierzyć w przypadek. W sierpniu 2022 roku Tajwan odwiedziła delegacja Kongresu z ówczesną Speaker Izby Reprezentantów Nancy Pelosi (będąca trzecią osobą w państwie). Wizyta ta miała się odbyć kilka miesięcy wcześniej, jednak została przełożona z uwagi na pozytywny wynik testu na COVID u Pelosi. Pekin zareagował gwałtownie: rozpoczął duże manewry marynarki wojennej u wybrzeży Tajwanu (dyskutowano, czy nie mamy do czynienia z nowym kryzysem tajwańskim) oraz odwołał bądź zawiesił dialog z USA w ośmiu ważnych dla Waszyngtonu obszarach m.in. w temacie zmian klimatu. Stany Zjednoczone kontynuują transfer broni na Tajwan w oparciu o Taiwan Relations Act z 1979 roku, a kolejne delegacje Kongresu odwiedzają Tajpei. Z drugiej strony, pojawiają się wiarygodne doniesienia o tym, że USA zalegają z dostawami zamówionej już przez Tajwan broni o wartości $19 mld. W grudniu 2022 roku jako część dorocznej ustawy o budżecie obronnym (NDAA) przyjęta została ustawa Taiwan Enhanced Resilience Act (TERA), która przewiduje m.in. po raz pierwszy w historii przeznaczenie kwoty do $10 mld w ciągu 5 lat na wzmocnienie zdolności obronnych wyspiarskiego państwa w ramach bezpośredniej pomocy poprzez granty i pożyczki, ale także Presidential Drawdown Authority (PDA), mechanizmu stosowanego obficie na rzecz Ukrainy.
Częściowo zmuszony przez umacnianie wpływów ChRL na obszarze wysp Pacyfiku, Joe Biden rozpoczął ofensywą dyplomatyczną w tym regionie. Otwarcie ambasady USA na Wyspach Salomona było planowane jeszcze zanim ujawnione zostało porozumienie o współpracy w obszarze bezpieczeństwa, jakie Honiara podpisała z Pekinem. We wrześniu 2022 roku w Waszyngtonie odbył się szczyt z udziałem USA oraz 12 państw wyspiarskich Pacyfiku, podczas którego Biały Dom opublikował strategię partnerstwa na obszarze Pacyfiku. Kilka miesięcy wcześniej ogłoszono format PBP (Partners in the Blue Pacific) z udziałem USA, Wielkiej Brytanii, Australii, Nowej Zelandii oraz Japonii. Działania USA w Oceanii obejmują wspieranie pozycji Australii oraz Nowej Zelandii i ich relacji z pozostałymi państwami regionu.
Rosja/Ukraina
Po objęciu władzy Joe Biden podszedł do Rosji dwutorowo. Z jednej strony przyjął ostrą retorykę oraz nałożył ograniczone sankcje w odpowiedzi na cyberatak SolarWinds i próbę otrucia Aleksieja Nawalnego w sierpniu 2020 roku. Z drugiej starał się budować „stabilne i przewidywalne” dwustronne relacje i w tym celu najpierw w styczniu 2021 roku zgodził się na przedłużenie o 5 lat traktatu New START, a w kwietniu 2021 roku zaproponował Władimirowi Putinowi spotkanie, które odbyło się w czerwcu 2021 roku w Genewie. Warto dodać, że początkowo Biden nie był skłonny do takiego kroku, nawet przy okazji podpisania porozumienia rozbrojeniowego, ale zdecydował się nań dopiero w obliczu faktu, że już podówczas Rosja zaczeła gromadzić siły zbrojne na granicy z Ukrainą. Podczas rozmowy Biden wręczył Putinowi listę 16 sektorów gospodarki, na których cyberatak spotka się ze stanowczą odpowiedzią USA. Obaj przywódcy zgodzili się na kontynuowanie dialogu ws. bezpieczeństwa i rozbrojenia oraz na powrót ambasadorów do piastowania swoich funkcji po ich czasowym „wezwaniu na konsultacje” w marcu i kwietniu 2021 roku. W tym samym okresie Joe Biden, w ramach gestu wobec Niemiec, wyraził ciche przyzwolenie na kontynuowanie ukończonego w 90% w trakcie urzędowania Donalda Trumpa projektu gazociągu Nord Stream 2. Kolejne miesiące nie przyniosły postępu w relacjach na linii Moskwa-Waszyngton, a Rosja kontynuowała cyberataki. Kryzys migracyjny na granicy polsko-białoruskiej wywołany celowo przez Aleksandra Łukaszenkę w lecie 2021 roku prawdopodobnie z poparciem W. Putina, a następnie przyspieszenie przez Rosję gromadzenia sił zbrojnych na granicy z Ukainą i inwazja w lutym 2022 roku spowodowały odejście przez administrację Bidena od dotychczasowego, zniuansowanego kursu. Okres od jesieni 2021 roku do dziś przyniósł imponującą mobilizację sojuszników w ramach NATO, UE, G7 i szerokiego obozu zachodniego koordynowaną przez Waszyngton, sukces (choć niestety niepełny) amerykańskiego wywiadu oraz decydentów, którzy podjęli odważną decyzję o upublicznieniu przygotowań Rosji do inwazji, bezprecedensowe i skuteczne sanckje finansowe, gospodarcze i in. wobec Rosji, kandydaturę Finlandii i Szewcji do NATO oraz wielomiliardową pomoc zbrojną ($24.9 mld od stycznia 2021 roku, przy czym Kongres przeznaczył ok. $113 mld w samym 2022 roku) i jednoznaczne poparcie polityczne dla Ukrainy. Ciężko stwierdzić, czy nadal utrzymująca się ostrożność Bidena (niechęć do przekazania niektórych rodzajów broni np. ATACMS, późna zgoda na przekazanie innych np. systemu Patriot, niechęć do uznania Rosji za państwo sponsorujące terroryzm) jest uzasadniona, czy też mogłaby zostać porzucona bez konsekwencji w postaci wymknięcia się konfliktu spod kontroli np. w obliczu realnego ryzyka użycia przez Rosję broni jądrowej. Pomimo tej ostrożności oraz faktu, że USA i NATO nie były w stanie odstraszyć Rosji od inwazji na Ukrainę, a także nieprzekonujących początków, politykę Bidena wobec Rosji i Ukrainy z perspektywy czasu należy uznać za właściwą.
Europa
Pierwsze miesiące swojej kadencji na odcinku europejskim Joe Biden poświęcił na wygaszenie spornych tematów oraz odbudowę wiarygodności u sojuszników, zwłaszcza u Niemiec. W tym celu zdecydował o powrocie do porozumienia klimatycznego z Paryża, do Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) oraz o wstrzymaniu zarządzonego przez Donalda Trumpa wycofania części wojsk amerykańskich z Niemiec. Jak już wspomniano, udało się zamrozić porozumienie CAI, a ponadto zawieszono na 5 lat cła w ramach trwającego od ponad 16 lat sporu między Airbusem i Boeingiem. W maju 2021 roku administracja Bidena odstąpiła (waiver) od wprowadzenia nowych sankcji wobec spółki Nord Stream 2 AG pracującej nad gazociągiem Nord Stream 2 oraz jej prezesa Matthiasa Warniga w ramach gestu wobec sojusznika niemieckiego, co spotkało się z bardzo gwałtowną reakcję ze strony stolic Europy Środkowo-Wschodniej. W zamian Niemcy zobowiązały się, że w przypadku agresji Rosji w stosunku do Ukrainy, w tym wykorzystywania energii jako broni, zostaną podjęte wspólne, konkretnie wymienione działania sojusznicze na rzecz ukarania Rosji. Na ówczesnym etapie Niemcy sukcesywnie grawitowały w kierunku USA w podejściu do ChRL, jednak ich polityka wobec Rosji pozostawiała dużo do życzenia i zmieniła się dopiero wskutek inwazji Rosji na Ukrainę. Relacje z Francją uległy zachwianiu we wrześniu 2022 roku w wyniku ogłoszenia przez Waszyngton, Londyn oraz Canberrę partnerstwa AUKUS, które oznaczało zerwanie przez Australię dotychczasowej umowy na zakup francuskich łodzi podwodnych. W ramach odwetu Francja czasowo nakazała powrót do kraju ambasadorom w Waszyngtonie i Canberze.
Dopiero wojna rosyjska spowodowała historyczną mobilizację w ramach NATO oraz Unii Europejskiej, decyzję Finlandii i Szwecji o podjęciu starań o członkostwo w Sojuszu oraz podjęcie szeregu trudnych decyzji, takich jak odejście od projektu Nord Stream 2 oraz – szerzej – rosyjskiej energii.
Ważnym krokiem w zbliżeniu transatlantyckim było powołanie do życia podczas szczytu USA-UE w Brukseli w maju 2021 roku U.S.-EU Trade and Technology Council (TTC), która odbyła do tej pory trzy spotkania na szczeblu najważniejszych ministrów. Prace mało medialnej TTC mają szansę okazać się jednym z kluczowych elementów w koordynacji polityki w obszarze handlu i krytycznych technologii na obszarze transatlantyckim w obliczu rywalizacji z ChRL.
Stosunki administracji Bidena z Polską początkowo naznaczone były różnicami ideowymi, sporem wokół tematu praworządności oraz przedłużenia koncesji dla telewizji TVN, a także jednoznacznym poparciem rządu polskiego dla kandydatury Donalda Trumpa i zwlekaniem z gratulacjami przez Andrzeja Dudę po wygranej Joe Bidena. Istniała duża szansa, że relacje uległyby stopniowej poprawie, zwłaszcza po objęciu funkcji ambasadora USA w Warszawie przez Marka Brzezinskiego. Wydarzenia na polsko-białoruskiej granicy oraz rosyjska inwazja na Ukrainę spowodowały jednak, że tematy sporne zeszły na plan dalszy, a obie strony słusznie skoncentrowały się na wspólnocie interesów. Warto dodać, że mimo obaw o „kolejną Jałtę”, administracja Bidena nie tylko odrzuciła rosyjskie propozycje dotyczące m.in. wycofania sił zbrojnych z terenu państw NATO przyjętych po maju 1997 roku, ale także zdecydowała o znacznym zwiększeniu obecności wojskowej w Polsce.
Bliski Wschód
Joe Biden podjął starania o reaktywację porozumienia nuklearnego JCPOA podpisanego z Iranem przez administrację Baracka Obamy i porzuconego przez Donalda Trumpa. Do tej pory wysiłki nie przyniosły wymiernych rezultatów, a Teheran czyni postępy w ramach swojego programu budowy broni jądrowej. Podczas wizyty na Bliskim Wschodzie w lipcu 2022 roku Joe Biden zaznaczył, że Stany Zjednoczone obstają przy dyplomacji, jednak „nie zamierzają czekać w nieskończoność”, co może sugerować użycie środków militarnych. Kontynuowana jest budowa siatki powiązań w regionie oraz normalizacja relacji arabsko-izraelskich z wykorzystaniem Abraham Accords wynegocjowanych za rządów Donalda Trumpa. Pomimo ścisłego partnerstwa oraz współpracy z Izraelem można zaobserwować rozbieżności interesów między Waszyngtonem a Jerozolimą, o czym świadczy np. ambiwalentny stosunek Izraela do wojny w Ukrainie, różnice odnośnie do kursu wobec Iranu (Izrael nalega na jego zaostrzenie) oraz niechęć do odwzajemnienia pełnego poparcia USA dla bezpieczeństwa Izraela jednoznacznym poparciem dla USA w rywalizacji z ChRL. Pogorszeniu uległy relacje z Arabią Saudyjską, choć Biden podjął daleko idące próby utrzymania jedności w podejściu do kluczowych spraw rezygnując z pierwotnego zamiaru uczynienia z Rijadu „pariasa” na arenie międzynarodowej w ramach kary za łamanie praw człowieka (zwł. zabicie dziennikarza D. Chaszodżdżiego). Książę Muhammad ibn Salman początkowo zapowiedział zwiększenie możliwości produkcyjnych ropy naftowej, po czym wraz z innymi państwami OPEC zdecydował o zmniejszeniu wydobycia, co spowodowało wzrost cen na światowych rynkach przed samymi wyborami midterms w USA, choć administracja Bidena miała zabiegać u Saudyjczyków o opóźnienie decyzji.
Największe kontrowersje przyniosło wycofanie przez administrację Joe Bidena po ponad 20 latach sił amerykańskich z Afganistanu, a zwłaszcza styl, sposób i tempo, w jakim operacja została dokonana. 46. prezydent nie podjął próby renegocjacji porozumienia z Doha wynegocjowanego przez Donalda Trumpa.
W sierpniu 2021 roku media na całym świecie transmitowały pospieszną ewakuację cywilów z lotniska w Kabulu oraz jednoczesne zajmowanie kolejnych miast przez talibów. Stany Zjednoczone pozbyły się dużego zobowiązania w mało istotnym strategicznie państwie, jednak stabilizacja Afganistanu zakończyła się porażką, Waszyngton w dalszym ciągu musi monitorować sytuację w Afganistanie pod kątem terroryzmu (vide likwidacja Ajmana az-Zawahiriego w lipcu 2022 roku) oraz starać się wspierać społeczeństwo afgańskie. Historia pokaże, czy i w jakim stopniu decyzja o wycofaniu USA z Afganistanu wpłynęła na kalkulacje Władimira Putina w stosunku do Ukrainy.
Polityka wewnętrzna i klimatyczna
Aby ukazać przenikanie się polityki zagranicznej i wewnętrznej u Bidena, warto wspomnieć o trzech legislacjach. Pierwsza to ponadpartyjna ustawa infrastrukturalna o wartości ok. $1,2 biliona z 2021 roku, której celem jest poprawa stanu starzejącej się amerykańskiej infrastruktury (nie tylko drogowej) w obliczu rywalizacji z ChRL. Druga to CHIPS and Science Act of 2022, w ramach której ponad $50 mld zostanie przeznaczonych na pobudzenie rodzimej produkcji zaawansowanych półprzewodników. Trzecia to Inflation Reduction Act of 2022, czyli pakiet inwestycji w transformację energetyczną zawierający m.in. zachęty podatkowe dla producentów samochodów elektrycznych. Ta trzecia ustawa wywołała w Unii Europejskiej obawy przed odpływem inwestycji z Europy oraz dyskryminacją producentów nieamerykańskich w USA. W efekcie Komisja Europejska rozważa zaproponowanie europejskich zachęt dla biznesu w ramach odpowiedzi na krok Waszyngtonu.
Podsumowanie
Co najważniejsze, administracja Joe Bidena prawidłowo diagnozuje zagrożenie ze strony ChRL i jej działania w celu powstrzymania rozwoju rywala idą w odpowiednim kierunku. Polityka wobec Rosji uległa właściwej korekcie, a obie autokracje są coraz częściej traktowane na Zachodzie łącznie, co również wydaje się słusznym podejściem. Zwłaszcza wyzwanie chińskie ma jednak charakter długoterminowy, a rywalizacja jest złożona, przez co nie należy stawiać bardzo odważnych prognoz na przyszłość. Kluczowi sojusznicy europejscy nadal mogą być skłonni do ulegania chińskim próbom ocieplania wizerunku i stwarzania pozorów dystansowania się od Rosji. Pewnym ograniczeniem dla możliwości wspierania przez USA sojuszników europejskich, Ukrainy oraz Tajwanu jednocześnie mogą okazać się: stan amerykańskich zasobów broni, zdolności produkcyjne amerykańskiego przemysłu zbrojeniowego oraz presja na ograniczenie wydatków na obronność ze strony środowisk skrajnych. Z tego względu należy spodziewać się nacisków na europejską część NATO o istotne zwiększenie nakładów na obronność. Podziały w Kongresie są w stanie utrudnić Joe Bidenowi podejmowanie zakrojonych na szerszą skalę działań w wybranych obszarach. Transformacja energetyczna oraz uniezależnianie się od energii rosyjskiej powodują, że USA oraz Zachód mogą być dalej podatne na politykę OPEC. Po 2 latach rządów Bidena brakuje przekonujących sukcesów na Bliskim Wschodzie, choć należy docenić starania w wymagającym środowisku. Stosunki z Polską uległy zasłużonej poprawie, choć warto pamiętać, że sprawy sporne nie zniknęły i w innych niż obecnie okolicznościach mają szansę na nowo zaciążyć na relacjach Warszawa-Waszyngton.
Foto: PAP/EPA
Comments are closed.